机场净空保护与城市发展的协调策略

赵 媛

(河南省机场集团有限公司场道保障部，郑州 451116)

摘  要：机场净空是保护航班飞行安全的基本条件。近年来我国城市快速发展,临空经济区不断建设，容易对机场净空保护带来超高建筑和其他障碍物的影响，严重影响航班飞行安全。分析了机场净空保护与城市发展协调的迫切性和产生矛盾的原因，提出了树立超前意识和科学规划，完善立法和严格执法，创新管理和协调机制，强化监管和加强宣传的发展策略。

关键词：机场；净空；城市发展；协调策略

中图分类号：V352   文献标志码：A

机场净空是机场的生命线，是保护航班飞行安全的基本条件。近年来随着城市规模的快速扩大，城区、航空港区等各类城市区依托并围绕机场建设的情况日益增多，机场周边高楼大厦、工厂、电视塔、广播电台和各种居住区不断出现，给机场净空管理带来诸多困难，使机场安全运行与城市建设发展的矛盾日益突出。因此，必须统筹协调机场净空保护与城市建设及经地方济发展的关系，实现二者良性互动、创新管理方式，提高监管能力和谐发展。

一、机场净空区域的保护

机场净空是指按照国际民航组织的规定，以机场为中心，为保证飞机飞行的安全，在机场周围划定的限制地物高度的空间区域。中国民用航空总局2006年颁布的《民用机场飞行区技术标准》规定了民用机场净空区各处地物地貌的限制高度。净空区是为飞机起降专用的，任何其他建筑物和障碍物均不得申入这个区域，风筝、气球和飞鸟也在严禁之列。接近此区域的楼房、烟囱等在高度上都有限制，而且在顶部还要漆上红白相间的颜色、装上灯光或闪光灯，目的是便于驾驶员识别，防止碰撞。

机场净空若得不到保障，将对航班的正常飞行带来极大的安全隐患。尤其是在低云、低能见度、雨天大雾等复杂气象条件下，已失去能见目视飞行的条件，只能依靠机上各种仪表的指示，操纵飞机起飞离港和进场着陆。在这种复杂恶劣的天气条件下飞行，如果没有良好的机场净空条件，飞行将是十分危险的，飞行事故随时都有可能发生。所以，国际民航组织早在 1951 年就对机场净空有着严格的规定，并将其建议及措施规定在了《国际民用航空公约》附件十四《机场》中，目前世界绝大多数国家都立法保护机场净空区域。

二、机场净空保护与城市发展协调的迫切性

城市扩张与机场扩建协调共进的需要。近几年我国城市建设发展迅速，很多地方产生了城市规划建设与机场净空保护的矛盾。各地不断拓展城市中心城区，不断建设以机场为依托的临空经济区，机场由远离城郊变为了城市边缘或者工业区。同时，各地机场为满足需要也在不断扩大规模，同样需要发展空间。当地群众与机场之间也存在矛盾，群众生活经常受到飞机噪音的影响，群众生活产生的气球、风筝等同时也对机场安全造成影响。而机场建设投资巨大，并有各种配套设施的需要，只能在原址扩建或整体搬迁。如何用超前的规划协调好城市发展与机场发展的关系，实现两者都得到合理发展，显得尤为紧要迫切。

保障民航飞行安全性的需要。目前，在我国不少地方，由于城市建设中缺乏对机场净空保护重要性的认识，没能认真执行机场净空保护的有关规定，致使机场净空的保护形势变得十分严峻。因此造成的航班延误、取消、备降以及飞行事故时有发生，必须尽快协调机场净空保护与城市发展的关系，保障飞行安全。2012年，绵阳机场就因为万达广场超高建筑，而使夜间航班全部停运。由于土地资源紧张，大连城区不断在机场四周发展，航班因为机场净空区的问题而造成的飞行事件已成为常态。

保障航班正常运行的需要。在城市快速发展中，很容易出现机场周边净空超高问题，机场周边净空区内新障碍物的出现，将会对机场飞行安全带来极大的困扰。如净空区域内出现新障碍物，需要重新评价仪表飞行程序，有时可能需要重新设计仪表飞行程序。如果障碍物位于最后航段或复飞阶段，可能机场的运行标准就要改变。飞机起飞爬行或降落时，如果障碍物超过规定高度，可能造成飞机不能起飞或飞机减载，导致机场运行效率降低，或者被迫提高飞行天气标准，这样会降低机场的使用率，严重影响空运的有序高效进行，使飞机延误和不正常航班增多。

化解群众矛盾的需要。如果城市盲目发展，机场不科学建设和扩建，容易导致当地群众与机场之间也存在矛盾，群众生活经常受到飞机噪声的影响，群众生活中带来的飞鸟、气球等同时也对机场安全造成影响。通过合理的城市规划，搬迁并妥善安置机场周边原居民，促进机场发展和社会和谐。

三、机场净空保护与城市发展矛盾的原因分析

（1）城市扩张与机场扩大协调难度很大。近年来，我国各地城市规模扩张迅速，围绕机场建设临空经济区、航空港区也是快速推进，而随着航空运输需求的快速增长，各地机场也在加紧扩建，要协调两者关系，需要机场管理单位与地方政府的多个部门一起，进行具有超前性的规划，难度很大，也容易做不到全面。而且，在机场周围一定的区域内，对建筑障碍物的限制有一定的难度，如何预知可能突出障碍物限制面的建筑的出现，机场当局没有直接的办法及能力去防止这样的开发。

（2）部分地方政府不重视。在我国，已经出现部分地方政府对《民用机场管理条例》贯彻执行不够有力，规划部门审核把关不严，导致净空区域内出现了超高建筑。有的地区和部门从自身利益出发，缺乏全局观念，没有按照有关要求，严格审批程序。有的地方政府对破坏机场净空的问题，不挠及时按照国家有关法规采取有效措施加以制止和严肃处理，在一定程度上助长了破坏机场净空现象的蔓延。

（3）航空管理部门管理不到位。有的地方的民航管理部门对净空保护的宣传督促检查不力，与地方政府或城市规划部门协谓沟通不及时，使破坏机场净空的现象投能及时纠正。机场净空保护意识不够强，宣传不够广泛深入，规章和标准执行不严。部分机场缺乏必要的设备、人员和完善的巡查制度，发现问题后处理不够及时。

（4）机场净空保护的有效机制缺失。民航管理部门、地方政府部门对机场净空区域范围内出现的非法障碍物处置程序和机制不够健全，个别开发商未批先建或擅自更改高度批准事项，由于责任难落实，难以及时处理新增障碍物。有些地方审批净空项目数量大，会签部门多，审批时间长，影响工作效率。

四、协调机场净空保护和城市发展的策略

（1）树立超前意识，科学规划发展

机场管理部门首先要树立超前意识，结合机场所在城市经济产业特征和发展战略，与地方有关部门一道，研究制定机场远期规划，科学编制机场总体规划，预留出足够的发展用地空间。机场管理部门应依据本机场发展规划，科学规划机场净空保护区、电磁环境保护区、噪声敏感控制区，绘制出机场净空保护限制图，报请地方政府城建规划部门，从城市总体规划上予以保护和控制。地方政府在编制城市建设规划时，要充分与机场规划发展相结合，合理布局安排产业发展区、居住商业区、行政教育区等，避免飞机噪音影响居住环境，确保航空产业发展和区域经济布局高度契合，机场净空保护与临空产业规划开发有序推进。修建新机场选址时，应考虑到机场净空的保护的要求，场址选择要有长远眼光，原则上选择在距城市规划范围30公里以外的地方较为适宜。

（2）加快地方立法，严格执法

地方政府要承担起机场净空保护的责任，必须对机场净空保护立法，使净空管理措施更符合当地实际，具有可操作性，更有利于机场净空环境控制。目前，北京、上海、昆明市等已先后出台了民用机场净空保护法规。地方政府要严格按照有关文件对机场净空保护区的要求，在规划审批、建筑建设审批等环节，严格按照有关要求，

依据地方法规，有关部门对净空保护限制图内的单位建筑修建活动实施监察，防止机场还未扩建完成，净空已遭到破坏现象的发生。地方政府在编制控制性详细规划时，对机场周边的区块的建筑高度要严格执行。对机场净空环境严重恶化，飞行安全得不到保障，已给飞行带来极大隐患的违章建筑物，地方政府和民航以及有关单位，地方政府应积极配合机场管理部门，按有关法规尽快予以拆除，消除事故隐患。借助地方法规保护净空，有利于企事业单位、社会组织和公民增强净空保护意识，有利于依法整治、打击相关责任人，有利于营造自觉维护机场净空、创造安全飞行的良好氛围。

（3）创新管理方式，完善协调机制

机场管理部门要完善与当地政府部门和联检单位的定期协调机制，配合地方政府制定机场净空保护管理规定，完善机场净空保护区内新建、改扩建建筑物的审批程序，健全净空管理档案资料、机场净空障碍物限制图和新增障碍物的处置程序。各地方政府和城建规划部门，对高层建筑审批前，应及时将该建筑物的设计规划高度和准确的地理位置通报机场管理部门，共同按有关规定和飞行规章把好审批关，防止建筑物超高穿透净空限制面。任何一方不应单独审批超高建筑，当双方对超高建筑物的审批意见不一致时，各自应及时向本部门权威机关报告，必要时请有关专家、权威人士联合会审，拿出可行审批意见。拟建单位在未得到批准前，不得先斩后奏动工修建，否则由此造成的后果自负。民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理，有关地方政府依法对民用机场实施监督管理，协调解决民用机场安全运营中的问题。地方政府要通过组织协调，化解影响机场运行秩序事件，有效解决破坏净空管理的问题。要健全安全运营责任制，保障机场安全投入有效实施，督促驻场各单位履行各自职责，共同保障机场安全运营。建议机场管理部门采取RNP等航行新技术，提高机场运行正常率及安全裕度。地方政府与机场管理部门应制定出一套行之有效的规制体系，对于正在建筑或拟建筑的障碍物，应积极采取有效措施，尽快制止超高障碍物的形成。

（4）提高监管能力，加强宣传

机场管理部门应当重视净空管理专业人员培训，配备必要的净空管理设施，加强净空保护区的巡视检查。地区管理局和监管局要认真履行职责，依法行政许可，缩短审批周期，严格安全监管，督促辖区内民用机场安全有序运营。民航机场管理部门每年应会同地方规划部门对机场净空内的高大建筑物实施一次监察普查，普查记录应造册存档，以备查阋。每个机场都应指定人员不间断地核实机场周围一定区域内是否有危及飞行安全的障碍物。主动向当地政府主管部门提供障碍物限制面的范围、高度等，并密切关注限制面范围内的拟建筑动向，以确保任何可能突出各个障碍物限制面的建筑活动或自然生长（树）在成为问题前就被发现，使其消灭在萌芽状态。地方政府和民航有关部门应共同加强对厂矿、企业、城乡居民的宣传教育工作,提高他们的法制观念和大局观念,增强对机场净空的保护意识。至于地方政府及相关部门，他们对航空业认知更少，我们更应加大力度宣传，将民航一些相关的法律、法规向社会宣传告知，并依据《中华人民共和国民用航空法》尽快与当地政府有关部门制定相应的实施细则，在机场周围地区形成一个普法区。