对建立跨年度预算平衡机制的思考

十八届三中全会以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，提出我国全面深化改革的战略部署。三中全会提出了建立现代财政制度的改革方向，预算制度作为现代财政制度的核心，特别是提出了建立跨年度平衡机制的改革任务，这项改革对于我国建立现代财政制度意义重大。

一、概念与内涵

审核预算的重点向支出规模和政策拓展后，为解决年度财政支出可能出现的收支失衡问题，保持财政的可持续性，避免年度预算执行中可能出现的收不抵支问题，十八届三中全会提出，“建立跨年度平衡机制”。

建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制；另一方面是建立中长期重大事项科学论证机制，要规范中长期项目的编制与执行，并通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

跨年度预算平衡机制的建立，使得财政支出的安排更长远和更有系统性，避免追加和预算外收支泛滥，有利于防控财政风险，便于财政收支与财政规划相衔接，有利于财政宏观调控的稳定性。

二、现状与问题

根据预算法规定，在实际工作中，由于目前预算审核只审查收支平衡状态和赤字规模，只有在财政收入收不抵支的时候，也就是需要增加赤字时才需要全国人大审批。从近十几年的情况来看，由于每年年未财政收入都有超预算收入出现，不需要增加赤字，也谈不到跨年度预算平衡问题。特别是从2006年起，中央财政设立预算稳定调节基金，当年超收收入的一部分作为预算稳定调节基金，挪到以后年度使用，这使得预算安排的灵活性和自由度增大，几乎不需要预算调整和解决跨年度平衡问题。2008年以来的各年预算，都有预算稳定调节基金安排的收支和余额（见表一）。

由于审核预算重点不合理等原因，使得目前预算管理出现许多问题，包括预算编制粗放、转移支付资金难以及时到位、年底超收无法及时安排使用、国库大量结存资金、稳定调节基金年年节余等等，出现这些问题的根本原因是现行的预算法等法律赋予行政部门太多的自由度，其中的有些规定本质上有违现代国家治理能力和法治建设的根本宗旨。这些问题使预算出现严肃性较弱、资金使用效率低等许多问题。

三、改革的难点

（一）法律定位问题

建立跨年度预算平衡机制，意味着政府部门要建立预算稳定调节基金作为预算储备资金，这需要解决许多理论和现实问题。

一是预算稳定调节基金与巨大的国债余额的关系。1998年以来，我国各级政府连续多年实施积极财政政策，积累了大量的财政赤字，国债余额持续增长，每年的国债发行费用和付息支出十分巨大。在这种情况下，巨额债务与大量资金储备并存有无必要，财政资金是不是首先应当偿还债务，只有这些问题在理论上说明透彻，才可建立跨年度预算平衡机制。

二是调用储备资金与预算严肃性问题。按照改革设想，储备资金建立后，如果年度收入预算征收的实际情况不及预期，政府可自由调用储备资金弥补支出缺口，这意味着人大对储备资金的监督缺位，可能会影响预算的严肃性。

三是储备资金管理与国库库款的关系。从目前的国库管理情况来看，由于历年结余结转、安排的项目执行落空等原因，我国国库中常年存有大量库款，如果此时建立储备资金制度，这储备资金与库款并存是否合理，值得商榷。按常理分析，一旦收入预期确实出现误差，也应当先通过库款资金调度来解决，而不应当通过建立储备制度的方式来解决。

（二）中长期项目的编制和执行

建立科学的中长期项目预算制度，提高项目预算编制的准确性和科学性，有利于财政的稳健运行，增强财政的可持续性，是跨年度预算平衡机制的重要内容。

我国当前的项目预算存在编制粗放、随意、执行效果不佳等许多负面影响，如果项目预算管理水平不能尽快提高，跨年度预算平衡机制也就难以规范运行。

从目前来看，存在几方面突出问题需要解决：

一是在目前的管理制度下细化项目预算缺乏可操作性。受部门利益驱使，各职能部门总是从部门利益出发，尽可能多争取项目经费，加上有些支出确实无法确定具体支出标准，或是支出标准不到位，使得项目预算的规范无法操作。

二是项目预算执行结果难以考核。各部门项目的种类千差万别，评价标准各不相同，加上不少项目的评价受主观因素影响，使得项目预算的执行效果难以考核。

三是预算编制与中期财政规划的协调问题。作为跨年度预算平衡机制的重要支撑，中期财政规划的建立和有序运转有利于预算的平稳运行，增强年度预算的约束性。但改革的难点在于，我国没有编制中期财政规划的历史，如何将财政预算与中长期国家施政、发展和建设规划相衔接，如何预测国家财政收支水平与重要项目的前期筹划等许多领域改革，都需要在改革中探索，这将会制约跨年度预算平衡机制的建立。

四、改革的方向和建议

建立跨年度预算平衡机制，本质上是财政系统性改革的一部分，需要随着国家整体财政改革的推进逐步完善。从当前来看，应当着力从以下几方面推进。

一是提高财政收入预计的科学性，要从完善统计制度、提高财政管理水平等方面入手，从管理水平和制度建设上减少跨年度预算调整事件的发生。

二是应当综合考虑年度、中期和长期财政规划，增强预算的科学性及其执行的有效性。

三是跨年度预算平衡机制的设想只是简单的年度预算管理方式修正，未来需要考虑建立跨周期预算平衡机制，周期性预算平衡机制，按经济周期安排财政预算，国民经济景气的时间内实施紧缩财政政策，从而保留财政盈余；经济萧条时实施积极财政政策，适当安排财政赤字。一轮经济周期内，累积的财政赤字和财政盈余保持基本一致，从而实现财政预算的跨期平衡。