安徽明光“两区”划定实践与思考

周福红

（明光市农业技术推广中心，安徽明光，239400）

“两区”划定工作是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给重大部署，也是贯彻落实十九大精神和乡村振兴战略的重要举措，是实现藏粮于地的重要抓手，是促进农业结构调整、农产品提质增效、现代农业发展的良机。安徽明光对这项工作十分重视，根据省、市有关文件要求，即时启动，迅速行动，有序推进，目前已基本完成。现将有关情况报告如下：

一、完成情况

1、超额完成面积任务。完成“两区”划定116.00万亩，完成任务100.87%，占永久性基本农田96.83万亩。其中粮食生产功能区96.83万亩，水稻生产功能区57.00万亩、小麦生产功能区66.83万亩（与水稻重叠27.00万亩）、玉米生产功能区10.28万亩（与小麦重叠）；重要农产品生产保护区19.16万亩，包括大豆生产保护区18.16万亩（与小麦重叠）、油菜生产保护区1.00万亩（与水稻重叠）。水稻、油菜主要分布在中南部，小麦和玉米主要分布在中部岗地和北部平原区，大豆主要分布在北部平原区。

2、建立“数字化”功能区和保护区。充分利用农业信息化示范基地、土地确权、测土配方施肥等建设成果，做到全部建档立卡、上图入库，建立建全属性数据库和空间数据，开发系统平台，相关图件可视化，相关信息可查询，数据可统计分析、导入和更新，实现信息化和精准化管理。

二、工作情况

1、加强组织领导，强化组织保障。

强化领导，全市一盘棋。2018年2月11日安徽省“两区”划定电视电话会议后，市政府成立“两区”划定工作领导小组，市分管市长为组长，市农委等10个单位为成员，办公室设在农委。市政府统一领导，建立健全分工协作、齐抓共管、层层落实的工作机制，统筹协调强力推进“两区”划定工作。2月23日市政府印发《明光市粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作方案》。市政府与市农委等相关部门、各乡镇街道办事处等28个责任单位签订了责任书，落实责任。有关部门和17个乡镇（街道办事处）成立了相应“两区”划定工作领导小组。建立健全“两区”划定工作的绩效考核和责任追究制度，强化工作督导，工作完成情况纳入年度目标绩效。

2、招标实施单位，找准技术支持。

2月27日-4月10日，经公开招标，天津津典工程勘测有限公司为技术依托单位。市农委与天津津典公司签订“两区”划定项目合同。为了更好的开发利用“两区”划定数据，经明光市农委同意，与安徽农业大学合作开发系统平台，强强联合，增强了技术力量。

3、组建工作队伍，强化人力保障。

市直抽调测绘、土地调查、地理信息、土地规划等方面专业技术人员7人，组建“两区”划定工作队伍。各乡镇（街道）组织农经、农技、土地等站所人员成立工作组。“两区”划定工作系统性、专业性强，各部门、各乡镇（街道办事处）群策群力，协同推进，做到职责明确、人员落实。4月18日，天津津典公司组织26人，分13个组。1个组负责联络，6个组深入乡镇村队进行实地勘查和片块指认工作。周末和五一节继续工作，加班加点。经21天日夜奋战，初步完成外业实地勘查和片块边界指认工作。另6个组每天与外业对应组及时处理收集信息资料。现场勘查期间，每到一个乡镇前，市农委即时与该乡镇对接，组织村组人员和新型农业经营主体参与。全市相关部门和镇村人员每天有60多人参与，做到家庭农场等基础资料齐全，保证“两区”划定精准落地。

4、加强宣传培训，营造良好氛围。

提前组织培训，夯实基础。在采购结束前，宣传培育人才，组建两区划定工作队伍，做好准备工作，为“两区”划定工作热好身。3月15日，召开明光市“两区”划定工作部署会议，参会人员有市政府办、市农委相关人员、11个相关部门分管领导、17个乡镇街道政府主要负责人、乡镇分管领导，基层农技、农经和畜牧兽医人员，共计190多人。市委常委、副市长、“两区”划定工作领导小组组长陈社教主持并作动员讲话和工作部署。各乡镇街道办事处随即召集相关站所人员和各村两委领导开展“两区”划定培训会。层层加强宣传动员，逐级开展市、镇、村技术培训35场次，统一思想，明确目标任务。培训会要求有关单位提前整理好本单位的“两区”划定工作相关资料，各乡镇街道领导班子要事先研究“两区”科学分布。充分利用各种新闻媒体，开展多层次、多形式、持续性的宣传和培训，让干部吃透精神、掌握政策，让技术人员明确要求、熟悉规程、掌握规范，让群众明白目的、积极参与支持。

5、严格执行规程，按照法规实施。

（1）进场实施，组织勘查。4月11日，天津津典公司签定合同后立即进场实施。4月11-14日，完成项目设计书。4月11-17日天津津典公司和市农委人员一道，到市直相关部门和17个乡镇街道办事处收集基础资料，制作底图。截止5月7日，明光市初步完成17个乡镇、街道两区外业调查工作和片块初始边界指认工作，完成地块面积量算。明光“两区”划定已完成17个乡镇街道131个村，划定面积96.83万亩，片块数8826个，地块数68227块，“两区”内提灌站181个，沟渠3486683米。

（2）同步上图入库，建设平台。

在收集基础资料和现场勘查的同时，安排人员对收集资料进行数据化处理，整合农业相关数据库，集中精力开展图件制作和数据库建设工作，研发“两区”划定系统平台。开展公告公示，已完成潘村、女山湖、苏巷等乡镇材料准备、公告公示、勘误修正、结果确认等；完成17个乡镇基础资料、图件、表册和文本成果，经质检整理入库，建立“两区”数据库等，初步完成“两区”划定系统平台。

通过上图入库实现了可视、可查、可统计分析和导入导出功能。可视成果主要有工作底图、两区分布图、不同作物分布图、高标准农田分布图、基本农田分布图、两区管护分布图、农业物联网分布图、益农信息分布图、育秧工厂分布图、家庭农场分布图、数字农场和“两区”标牌设立分布图等。可查成果主要是市、乡镇、村、地块等四级的多种查询功能。例如“两区”的分布范围和面积查询，两区管护分布范围和面积查询，管护单位和管护责任人查询，耕地质量等级查询，土壤养分查询，推荐作物配方施肥和施肥量查询等。两区相关数据统计分析功能主要是面积、种植作物情况、耕地质量情况、土地流转情况和管护信息统计分析。

（3）应用两区数据，开发农业信息栅格。拓展“明光市智慧农业公共服务平台3.0”功能，以地理信息系统为技术基础，紧密结合土地确权数据、两区划定数据、土壤空间数据和土壤属性数据，以“云端上、模块化、自主式”为开发理念，全面融合各类农业数据库和现有的成熟计算机可视化技术，引入“层”概念，建设“明光市农业信息栅格”，实现农机农艺农信农经融合发展。一是信息获取协作化。引入电视台、气象、农机、水务、金融、政务、电商、公益便民等协同发展。二是信息交换全维化。通过全维、立体、多频谱、多节点的栅格化信息交换来实现。三是信息处理智能化。变“四个任意”为“四个正确二个及时”，即：在正确的时间，将正确的信息以正确的形式传递给正确的接收者，并及时反馈，及时处理。四是栅格组合任意化。可随意生成现代农业示范园区和新型农业新型主体适用的“数字园区（农场）”。五是信息设施兼容化。六是信息防护保密化。

（4）强化保密意识，规范档案管理。项目区涉及农户多，影响因素多，为切实加强档案管理，制定规档方案，确保档案系统、完整、规范和安全十分必要。从项目方案制定开始，到项目建设结束，每个环节、每个子项目力求做到有图片、有文字，到场人员有签到或签字，收集、整理一切与项目建设有关的资料，科学分类，规范管理，并指定一人专门从事项目资料的档案管理和信息报送工作，确保项目资料完备、齐全。资料传递和整理的过程中严格执行保密制度。

6、加大资金投入，落实经费保障。

市政府召开第10次和第13次市长办公会议，研究同意拔付“两区”划定工作第三方技术依托单位费用和市农委该项工作经经费，落实项目经费用 352万元。经费列入本级财政预算，确保按时、保质、保量完成划定工作。

7、谋划建设补贴政策，强化后期管护。

前期建设过的高标准农田基本划入“两区”内，今后建设政策和补贴政策向“两区”倾斜。今年，国家新增仟亿斤增粮规划等标准良田建设项目设计在“两区”内，建设资金3000万元；粮粮食发展资金、农业生产社会化服务、农作物绿色模式攻关项目等落实在“两区”范围内，补贴资金或农资1000多万元。制定了《明光市“两区”管护制度》，市政府与各乡镇、乡镇与各村签订了管护责任书，明确管护责任。

三、几点启示

1、领导重视，全域联动，部门协作，提效率。

市政府统一协调，建立联动机制，两次召开市长办公会，及时落实经费。多次召开领导小组和技术小组会议，明确职责，制定了层层抓、责任追究的具体措施。统筹安排各项工作，市农委牵头，部门和乡镇之间相协作，实施单位与中标技术依托单位协调配合，形成上下联动与左右互动良好局面。领导重视，事半功倍，部门协作，提高了效率，保障了“两区”划定工作顺利进行。

逐级开展培训，充分尊重农民自主经营的意愿和保护农民土地的承包经营权，积极引导村组和农民参与“两区”划定工作。每到一个村组都有当地的家庭农场和种植大户积极与工作组配合，参与实地勘查和片块边界指认，标明“四至”及拐点坐标、面积以及灌排条件、作物类型、承包经营主体、土地流转情况等相关信息。

2、选好技术依托单位，规范操作加强监管，保质量。

“两区”划定工作技术性强，选择好的技术依托单位是搞好该项工作的关键。明光市通过公开招标确定的技术依托单位是天津津典公司，是甲级资质，该公司多次承担过土地确权等项目，业务水平高，技术力量较高，经验丰富，制定项目设计方案切实可行，技术人员落实到位，保证了项目进度和质量。在划定的过程中严格执行相关技术规范，并接受相关部门的监管，保证“两区”划定质量和资金安全。

3、多规相融，完成既定任务，留足发展空间，促振兴。

“两区”划定是把双刃剑，划定后，涉农项目资金优先考虑，但以后想征用搞设施建设会比基本农田更难。因此，各级领导高度重视，在划定时，要为今后发展留足空间。在确保完成“两区”划定任务，围绕保粮食核心产能、保农业产业安全，与城镇建设、美好乡村、旅游等多项规划融合衔接，综合考虑文物古迹、道路、水利设施、高铁站、工业集中区、河道湖泊周边、公墓用地和明光艾草等多经作物发展，留足发展空间，促进乡村振兴。

四、几点建议

1、完善管理机制，持续发挥作用。划、建、管、护规程或办法要完善配套。现在“两区”建设和管护办法没有明确，目前只是为“两区”划定，许多人对“两区”划定后还是观望态度，明光市虽然拿出了管护制度，但其约束力还是未知数。这就需要顶层设计好，完善“两区”划、建、管、护规程和管理办法，强化“两区”面积管理和耕地质量保护，避免出现让基层“丈二和尚摸不着头脑”的现象。

2、完善投入机制，激发社会力量。“两区”划定时存在“政府一头热，大户一头冷”的现象。“两区”内新型农业经营主体还未尝到“两区”划定的甜头，对“两区”工作兴趣不高。虽然配合“两区”划定工作，但不愿意承担管护责任，不愿意签定管护责任。“两区”建设及后期管护任务重、投资大，离不开各级政府的引导和支持，相关费用应该也应列入各级财政预算，与涉农政策挂钩，撬动社会资本。进一步完善“两区”以奖代补机制，积极引导社会力量参与“两区”建设和管护，努力形成政府投入为导向、使用者投入为主体、社会各界积极参与的“两区”建设管护投入机制。

3、完善系统平台规程，开发利用数据库。“两区”划定数据量大，可开发利用价值高。天津津典公司与安徽农业大学合作，整合明光农业物联网、信息进村入户、农业专家决策系统、测土配方施肥、土地确权、电子商务、农产品质量追溯系统等数据资料，建立健全“两区”属性数据库和空间数据，开发建设系统平台，形成明光农业信息栅格，开展公益、便民、电子商务和培训体验四类服务，实现“两区”信息化和精准化管理，夯实明光“互联网+”现代农业根基。但为了更好地融合发展，需要建设国家级、省级和市级“两区”划定系统平台，整合各县级系统平台。这就需要国家尽快出台《粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定系统平台建设技术规程》。

4、县级“两区”划定项目验收办法。明光“两区”划定建设依据是按照《粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定技术规程（试行）》、《粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定数据库规范（试行）》和《明光市粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作方案》，但规范和工作方案中好多事项规定不明细。国家或省级层面还需要尽快出台《“两区”划定项目验收办法》。

5、“两区”数据脱密共享，推进划定成果应用

农业信息服务面向大众，而“两区”划定涉及数据保密，这就需要出台“两区”数据脱密技术规程或方案，实现共享，推进划定成果应用。另外在两区划定工作中，因人为因素，不同程度地受到各部门、各公司间的数据保护壁垒，耽误划定进度、耽误平台开发进度，两区划定的公益性职能受到影响。迫切需要上级部门协调部门间的数据共享问题。