提升生态公益林管护的探讨

王大州

（城步苗族自治县林业局，湖南 城步 422500）

摘  要：文章从生态公益林管护现状着手，深入剖析了城步县当前生态公益林管护当中所存在的问题，分析了问题所产生的原因,并从宣传教育、补偿渠道、管护机制、监管能力等方面提出了加强生态公益林管护的对策。

关键词：生态公益林；管护；现状；问题；对策

    湖南省城步苗族自治县位于湘西南边陲，现有林地面积330.8万亩，生态公益林面积171.2万亩，占林地面积的51.7%，其中国家级公益林94.3万亩，省级公益林76.9万亩。涉及11个乡镇、5个国有林场、2个农（牧）场、1个林科所、5个森工采育场，惠及林农13000多户。自实施分类经营以来，县林业主管部门精心组织，严格监管，提升了生态公益林管护水平，有力地促进了森林资源的持续增长和森林质量的逐步提高。由于这项工作政策性强、涉及面广，在我国林业史上又是一项全新的工作，管护过程中不可避免会存在一些问题。为此，笔者深入基层进行调查研究，对如何加强生态公益林的管护，进行了认真细致地探讨。

1    生态公益林管护现状

1.1  生态公益林管护模式

生态公益林是为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。生态公益林的建设是改善生态环境的重要组成部分，而建设生态公益林的关键就是建立起与其经营目的相适应的管护模式。目前该县公益林管护主要是以林权权利人为主、以护林员为辅的管护模式。国有林场、林科所、森工采育场等13个国有林单位选聘护林员330人，管护面积78.2万亩；150个集体公益林村选聘护林员290人，管护面积93万亩。管护单位与护林员都签订了管护合同。

1.2  生态公益林管护机制

近年来，该县根据《森林法实施条例》、《国家级公益林管理办法》和《湖南省公益林管理办法》相关规定，制定颁布了《城步苗族自治县林业管理条例》和《城步苗族自治县生态公益林管理办法》，公益林法律体系逐步完善。同时县林业局制定了一系列公益林管理制度，明确管护责任，规范管护行为，严格护林员考核，落实护林员报酬。护林员能自觉履行管护职责，坚守护林岗位，形成“林有人护、火有人防、责有人担”的公益林管护机制。

1.3  生态公益林管护成效 

自2002年实施生态公益林建设以来，县林业局切实加强生态公益林管护工作，严格林地审批制度，使重要生态区域和重点生态部位的林相明显改观，林分质量显著提高，生态功能进一步增强，生态环境更加优美。据2017年森林资源建档数据显示，全县森林覆盖率达到78.46%；活立木蓄积量达到1193万立方米，实现绿水青山、林区和谐的良好局面。

2    生态公益林在管护过程中存在的问题

2.1  管护投入较少

多年来，该县部分乡、镇在生态公益林建设中，“重造轻管”的问题仍然存在，尤其以西岩镇最为突出。西岩镇是该县的“北大门”，全县60%的造林项目与资金投在这里，由于管护投入少，加之有些林农对生态公益林的认识和管护水平不一，缺乏整体观念和全局思想，管护措施难以落实到位，多次发生森林火灾，形成“春前大造林，秋后不见林”的怪圈。

2.2  补偿标准偏低

当前森林生态效益补偿为17元/亩*年，除去森林防火、林业有害生物防治、资源监测等费用后，实际补偿到农户的只有14.5元/亩*年，按当前市场商品林的利润收入290元/亩*年计算，其收入比为1:20，这严重挫伤了林农建设和管护生态公益林的积极性。如何提高森林生态效益补偿标准，激发林农的管护热情，已成为全社会建设和管护公益林最为突出的问题。

2.3  管护力量不足

目前，该县没有设立专门的公益林管理机构，其职责由县林业局资源林政股行使，在管理方面技术还比较落后，管护力量严重不足，主要依靠人力（护林员）巡山管护。现行的管护方式已远远不能适应生态管护特别是森林防火、有害生物防治等工作的要求，建成完备的生态公益林管护和监测体系迫在眉睫。

2.4  监管难度较大

由于公益林资源大部分分布在偏远山区，交通闭塞，对生态公益林的监管力量薄弱，部分商贩受经济利益的驱使，违法采伐林木、非法占用林地现象时有发生，加之违法案件牵涉面广、社会性复杂，单靠林业部门一家来监管整治，难度较大。如何提高公益林监管能力，加大对破坏公益林资源的打击力度，确保林区和谐发展，成为该县公益林管护工作的又一重点。

3    存在问题的原因及对策分析

3.1  原因分析

3.1.1  森林经营管理水平较低

由于长期受以木材生产为主导思想的束缚，该县森林经营管理的整体水平还较低，在公益林管理手段和技术水平上，仍然以人力造林、人力管护等人工劳动投入为主，还没有建立起在管理手段和技术水平上比较先进的公益林经营管护模式。

3.1.2  投入与收益上的极不平衡

生态公益林是一种典型的公共资源，其产生的森林生态效益具有明显的外部性，它是一种无形的资产，不能进行储藏和运输，无法进行实物上的市场交换，经营者也无法对其进行直接控制^[1]。这样，公益林经营者付出劳动而劳动成果却被全社会成员无偿享有，投入与收益上的不平衡导致了生态公益林经营者经济效益差、管护积极性低。

3.1.3  禁止、限制商业性采伐

由于公益林地区相对偏远，交通比较落后，外来投资缺乏，农民生活困难，出售林木是农民最直接的增收方式。而现行生态公益林补偿标准低，特别是国家禁止、限制对公益林的商业性砍伐，农民不能从中得到直接的经济收益，因而难以激发农民管护生态公益林的积极性和自觉性。

3.2  对策与思路

3.2.1  加大宣传力度，提升生态管护正能量

一是建议通过设在学校、机关、商店、街头等显要位置的LED显示屏，滚动式播放“绿水青山就是金山银山^[2]”的生态理念，倡导绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，提高全民生态意识，促成生态管护的自觉行动；二是把法律教育和生态管护有机结合起来，用群众喜闻乐见的形式“送法上门”，使林农主动站到守林护林的第一线，促成相互监督、群防群护的良好局面。

3.2.2  拓宽补偿渠道，建立市场化、多元化生态补偿机制^[3]

一是建议政府增加森林生态效益补偿的投入，将补偿标准提高到50元/亩*年；二是依托森林资源开发旅游的，建议从旅游经营收入中按10元/亩*年提取用于生态公益林补偿；三是建议从发电企业按0.06元/度电、从自来水公司按0.5元/吨水收取水资源费对生态公益林进行补偿；四是建议从矿产经营单位按3元/吨矿、从木材采伐按10元/M³收取生态资源税对公益林进行补偿；五是建议从产生大气污染的企业和经营户中按每污染当量2元收取排污费对公益林进行补偿，从而提高林农管护公益林的积极性。

3.2.3  提升管护水平，创新生态管护机制

一是建议县、乡两级政府设立专门性的公益林管理机构，确定岗位人员，明确岗位职责，落实工作经费。二是建立公益林保护目标责任制，将公益林保护纳入县、乡两级政府年终考核的重要内容，实行“一票否决制”，确保公益林面积和蓄积量实现持续稳步“双增长”。三是建议对护林员管护工作实行微信动态管理，通过手机运动记录程序，记录护林员的巡查路径、时间及轨迹，可实时了解护林员的巡山情况，解决护林员监督难的问题。四是建立生态遥感监测系统，使用无人飞机进行空中遥感监测，快速精确的为生态管护提供森林采伐、灾害、林地占用等监测数据，弥补人工管护的缺陷。五是在现有管护模式基础上，进一步将管护责任中的森林防火、有害生物防治工作分离出来，由管护单位承担，进行统一的管护与投保，这样能有效地规避林业风险,克服护林员管护力量的不足，建立起责任落实、监管到位、补偿合理的责权利相统一的生态管护机制。

3.2.4  加大执法力度，提高生态监管能力

一是整合林业行政执法机构，充分发挥林业主管部门和森林公安的职能作用，实现执法由多头分散向综合集中拓展，造就一支权威、高效、廉洁的林业行政执法队伍。二是林业部门要加强与公安、国土、安监、环保等部门的协作，建议每年开展一次以上集中专项检查整治行动，形成严厉打击涉林违法犯罪的合力。对破坏公益林资源的该罚款的坚决罚款、该判刑的坚决判刑。三是要充分运用遥感技术和现场检查相结合的方法，构建“天上看、地下查”的全覆盖监管体系，建立常态化的及时发现、及时查处、及时整改的监督和执法机制，有效遏制破坏公益林资源行为。四是建立破坏生态公益林的责任追究制度，划定生态监管区，落实生态监管人，把强化监管、严格考核、严厉追责作为新形势下公益林保护管理新常态，持续保持打击破坏生态公益林的高压态势。

参考文献:

[1] 王静波，孙立明.生态公益林管护的问题以及对策分析[J].绿色科技，2011（7）：58-59.

[2] 习近平.习近平总书记系列重要讲话读本之绿水青山就是金山银山[R].人民网-人民日报，2014-07-11.

[3] 习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].人民日报，2017-10-28.