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职业教育混合所有制相关利益主体的动机分析

刘澍

文章已被职业技术教育杂志社录用，职业技术教育杂志投稿网址链接：http://www.zazhi114.cn/zhiyejishujiaoyu

摘要：混合所有制的重要特征是产权主体多元化。要使职业教育混合所有制改革取得成功，就必须充分调动各办学主体的积极性，为此，深入分析各办学主体的改革动机至关重要。通过对职业院校、企业、政府等办学关键主体的改革动机分析，发现各办学主体的混合动机多样，利益诉求多元。促进改革的动力因素主要在于扩大办学资源，促进产教融合，激发办学活力；困扰改革的制约因素在于法律政策的不明朗以及办学主体各自不同的利益诉求。只有充分顾及并平衡各相关主体的利益，建立和完善改革中的利益平衡机制，使各办学主体都能充分享受到改革带来的红利，才能真正激发其内在的改革积极性，将改革不断推向深入。

关键词：混合所有制；职业教育改革；办学主体；政府；职业院校；企业

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）

2014年国务院颁布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号），“混合所有制”首次出现在教育界官方文本中。随后，全国各地迅速掀起混合所有制职业教育的研究热潮。但时至今日，却依然“雷声大，雨点小”，取得显著成效的改革实践寥寥无几。究其原因，混合所有制改革的理论愿景与办学实际没有达到有效衔接，改革的初衷与改革主体的实际动机多有龃龉，致使当前混合所有制改革推进“乏力”。为此，有必要对这场改革的动因机制进行深入分析，切实把握各办学主体参与改革的利益诉求，深刻分析制约混合所有制深入推进的各种矛盾所在。这在一定程度上决定着职业教育混合所有制改革能否进一步推进，并最终取得成功。

简言之，混合所有制职业院校是指两个及以上不同性质的产权主体融合成一个新的利益共同体。^[^1]混合所有制职业院校的利益相关方包括职业院校、行业、企业、政府、教师、学生、家长等，其中，办学的关键利益主体包括职业院校、企业、政府，职业院校又因性质不同分为公办职业院校和民办职业院校。在此，将分别对各办学主体参与混合所有制改革的动因机制加以分析，一方面分析各主体参与改革的积极心态即动力因素，另一方面也将分析各主体面对改革所产生的种种顾虑即制约因素。实际上，正是因为没有有效化解这些制约因素，才导致混合所有制改革在执行过程中大打折扣，甚至使改革实践停滞不前。

一、 政府方面

政府是推动职业教育混合所有制改革的关键，职业教育混合所有制改革的原动力主要来自政府的强力推进。

（一）改革的动力因素

1.促进产教融合，提高办学质量

与其他教育类型相比，职业教育的最大特色就是产教融合。一直以来，政府采取多种措施积极推进产教融合，但收效甚微，这已成为制约职业教育办学质量的瓶颈。通过混合所有制改革，院校与企业建立起基于责任和利益的契约关系，校、企结成命运共同体，企业自然会把办学由原来的“分外义务”变为“分内职责”，从而实现资本、人才双向流动，产教融合、校企深层合作也就成为水到渠成之事。

当前我国职业教育办学体制主要有公办和民办两种类型，以公办职业教育为主，民办职业教育为辅。比较而言，由于受各方面的限制，单一的公办职业教育“活”不起来，单一的民办职业教育“大”不起来。通过混合所有制改革，“既能解决现有办学体制中公办职业院校产权单一、办学自主权较弱、办学活力不强的问题，又能解决民办职业院校投资主体重经济利益、轻办学质量的矛盾”^[2]，将公办院校的办学底蕴与民办院校的办学活力相结合，最终使职业教育的办学质量得以提升。

2.整合教育资源，减轻财政压力

职业教育投入有着比普通教育投入更多的要求。“职业教育要花费大量资金进行实训基地建设和技能训练，生均培养成本是同级普通教育的 2～3倍。”^[^3]而目前经费投入明显不足，这成为制约现代职业教育加快发展的最大障碍。由于政府部门是公办职业院校唯一的投资主体，学校对政府有很强的依赖性，“尤其是一些办学效益差的职业院校，从其主管部门要资金、要项目、要政策，主管部门“不堪其扰””^[^4]。

发展混合所有制职业院校，吸引社会力量投资职业教育，实现产权主体多元化，有助于实现非财政性资金的筹集和运作，增加职业教育的办学资源，缓解政府的财政压力；同时，还可以通过混合所有制办学改革，推动所有权与经营权分离。通过释放体制红利，推进“管办评”分离，激发职业教育的办学活力。

（二）改革的制约因素

1. 惧怕改革风险

职业教育混合所有制改革是一种全新的体制探索，其法人属性、产权归属、资产管理及权利保障等均缺乏明确的法律依据。政府作为公办学校的主要举办者，同时也是国有资本的监管人，面对诸多的不确定性顾虑重重。一方面，担心改革的成败，任何一个环节的阻滞都会导致改革半途而废；另一方面，担心国有资产流失，作为国有资本监管人会被问责。此外，“教育行政部门作为教育教学业务主管部门，没有资产管理职能，直接组织以办学资产为核心的股份制、混合所有制改革，缺乏职权支持。”^[^5]

2. 担心权力失控

一直以来，政府作为公办职业院校唯一的投资主体，拥有对学校的绝对控制权，在学校人事任免、资金划拨、职称评定等方面“一言九鼎”。实施职业教育混合所有制改革，由于多元利益主体的介入必然导致政府原有建立在单一管理模式基础上的权力削弱。一些地方政府和教育主管部门担心“削弱自身对职业教育领域的宏观管理和调控能力，导致职业院校混合所有制改革偏离既定方向”^[^6]，对自身话语权的减弱也心有不快。

二、 公办职业院校

公办职业院校是混合所有制改革的主要目标，目的是通过引入混合所有制，发挥“鲶鱼效应”，激发办学活力。

（一）改革的动力因素

1. 扩大办学资源，改善办学条件

单一的公办职业院校，在资产处置方面因国有资产管理制度的制约，资源难以扩大，办学条件难以改善。混合所有制作为一种兼容性的产权制度安排，具有显著的开放性和强大的资源整合能力，能够实现资源的优化配置。职业教育混合所有制改革的根本宗旨是在公有制基础上引入社会资本，并将资金、知识、技术、管理等资源要素进行重组，从而可以在更宽广的范围内调动行业企业的各种资源，实现与职业院校资源的双向共享、互通互融，形成“资源配置共同体”。以“资本纽带连接起的混合所有制产权让校企资源共享具有了体制依托”^[^7]。

2. 扩大办学自主权，激发办学活力

职业院校具有独立的法人资质，理当依法自主办学。但是，由于公办职业院校隶属于政府，“政府部门不仅对职业院校的资产经营活动有严格的规定，还对职业院校的专业设置、招生就业、经费划拨、学费标准等都有明确的制度加以限定”^[8]，导致学校对政府过度依赖，缺乏自主运行和开放办学的活力，缺乏人事管理、财务管理、经营决策等方面的权力，并没有成为真正意义上的办学主体。我国公办职业院校发展活力不足、机制僵硬，不能及时回应时代发展对职业教育的诉求，这已成为理论界密切关注的问题。

混合所有制的多元产权结构，为打破一元化与行政化的学校治理模式奠定了基础。混合所有制多元主体的介入，为学校民主式、参与式、互动式管理提供了可能。尤其是企业进入院校治理结构中，必然会对院校原有的一切依赖政府的惯性模式产生冲击，加速院校的去行政化进程。效率意识、创新意识和进取精神会成为院校的自觉追求，从而激发学院的办学活力。

3. 促进产教融合，提高培养质量

学校以培养学生为根本，办学质量归根到底要体现在学生的培养质量上。职业教育是与行业企业联系最紧密的教育，企业的生产工作过程是职业技能产生的摇篮。职业教育特定的培养目标决定了其教育的本质特征是产教融合。长期以来，由于高职院校与行业企业缺乏深度的利益纽带联系，致使校企合作流于表面，这已成为制约高职人才培养质量的瓶颈。

混合所有制为职业院校与企业的深度融合提供了制度安排。引入混合所有制，企业将作为职业院校重要的办学主体，通过资本纽带，与院校形成利益共享、风险共担的发展共同体，利于从根本上解决办学与市场脱节，校企合作机制脆弱等体制性短板，从而使职业教育产教融合这一独具特色的育人模式真正落到实处。“从根本上解决“产教融合”问题是公办职业院校混合所有制改革的基本出发点。”^[^7]

4. 打造双师队伍，提升师资水平

职业院校师资队伍的特色是双师型，理论与实践兼具。但一直以来，教师的实践性特色得不到体现，这直接影响到学生的实践动手能力的培养。究其原因，根本在于校企合作开展得不实、不深，教师缺乏深入企业的工作体验。

在混合所有制办学体制机制下，企业的需求可以直接转化为教师的研究动力，并直接得到企业对项目研究的技术、设备、流程及实验环节等生产条件的支持，获得更多的研究成果，提升教师自身的科研能力；还可以将企业能工巧匠引进课堂，或作为实践导师指导学生的实习；也可以通过校企联合攻关，提高教师的科研水平和实践能力。

（二）改革的制约因素

1. 身份变化引致待遇降低

现行法律对公办职业院校、民办职业院校都有明确规定，但对于混合所有制职业院校的法人属性却没有清晰界定，这使公办职业院校面对改革无所适从，甚至因担心失去事业单位法人的身份而畏葸不前。

混合所有制是以多元产权主体为特征的，一旦国有独资的产权性质发生变化，必然对公办院校的原有权益产生影响。一是公办院校一直享受着政府的资金、项目、招生等优惠政策的支持，改为混合所有制职业院校以后，这些优惠政策未必能继续得到保障；二是公办院校的领导者均具有一定的行政级别，改制后自身的权力身份必然受到削弱；三是公办院校的教师一般都有着稳定的工作、良好的待遇及较高的社会地位，改制后教师会因编制、收入、待遇等的不确定性而产生“不安全感”或“失落感”，于是产生对改革的抵触情绪，甚至出现人才流失。

2. 担心国有资产流失被问责

混合所有制是一种公有权和私有权的融合，由于现有的改革法律、法规、制度、政策不明朗，在当前产权交易规则不完善条件下，容易产生“民营合作方利用各种手段将国有资产权益转化为非国有资产权益，或以国有资产损毁、消失的形式形成流失”^[^9]。公办院校的领导者，为避免因涉嫌国有资产流失而被追责，出于“不求有功，但求无过”的心态，往往采取明哲保身之策，对混合所有制办学改革持观望态度“敬而远之”。这也是许多高职院校面对混合所有制改革踯躅不前的主要原因。

3. 企业入股增加办学风险

混合所有制要求参与办学的校企各方共担责任、共担风险。由于企业发展受很多因素影响，面临着更为复杂的外部环境，任何波动都可能导致企业的兴衰成败，这使企业的发展具有更大的风险性。实施混合所有制办学，把学校与企业的责任和风险捆绑在一起，无疑增加了学校发展的风险。

与此同时，由于政府是公办院校唯一的投资者，学校便成为政府的下属单位，“学校办学一切听命于上级主管部门，校长由主管部门任命，绩效由上级领导裁定，升迁由组织部门决定”^[^3]。是否开展混合所有制，与领导者自身的升迁和学校的政绩没有直接关系。更何况国家目前对混合所有制改革只是鼓励探索而非强制，只要不触动自己的利益，高校管理者很难主动去动自己的“奶酪”。在这样的行政化管理体制下，公办高职院校对混合所有制改革呈现安于现状的消极态度。

4. 多元主体治理致使成本增加

由单一主体变为多元主体之后，不仅治理结构发生了变化，而且会带来学校管理体制机制的变革，诸如校内教职工的人事安排、岗位评聘、薪资待遇及其相关问题都需要妥善解决。同时，如何对校内资产进行评估，对于参与办学的资本、技术、管理等要素如何匹配股权，如何“定价”^[^6]，等等，诸多问题都会因混合所有制改革而涌现出来，必然使职业院校管理成本大大增加。此外，由于我国现行法律体系中，“并没有对混合所有制职业院校的产权划分标准、流程、办法等做出规定，这不仅导致参与办学的各方主体的利益难以得到法律保护，也更容易诱发办学过程中的矛盾纠纷。”^[^10]

三、 民办职业院校

对于混合所有制改革，民办院校被认为是最具改革热情的办学主体，早在国家文件出台之前，就已开始了混合所有制改革的实践探索。

（一）改革的动力因素

1. 扩大规模

相对于公办高职院校，民办职业院校对于混合所有制改革回应更为积极。

单一的民办职业院校，因缺少国家政策的有效支持，在招生、就业、人才引进等方面很难拥有足够吸引力；而且融资渠道单一，在享受税收优惠和财政权益保障等方面处于劣势，发展资金有限，实验实习设备不足；此外，由于存在市场风险而使办学的不稳定性增大。这些使民办职业院校在办学中举步维艰，很难做大做强。

参与混合所有制办学，民办院校将享受到更多的教育资源，从而能够增加资本存量，更新教学设备，扩大办学规模，提高办学质量。

2. 提高待遇

民办职业院校因缺少国家相关政策的支持，成长底蕴欠缺，办学质量难以与公办院校相抗衡，社会认可度较低。许多院校招生困难，经费紧张，教师待遇不高，使教师思想不稳定，师资队伍稳定性差。

在混合所有制办学体制下，民办职业院校由于搭上了国有资本的便车，便于享受相关财政、税收、金融、土地等政策支持，在学校招生、教师招聘、社会认可以及各项辅助政策等方面受惠，从而可以提高待遇，稳定师资队伍。

（二）改革的制约因素

1. 缺乏法律支持

在混合所有制改革中，虽然国家已经颁布了《民办教育促进法》及其相应实施条例，但其中仍然存在许多不完善之处。如《民办教育促进法》一方面规定“不以营利为目的”，另一方面又规定出资人可以获取“合理的回报”，这本身就具有一定的矛盾性。再如，民办职业院校属于“民办非企业”的类别，但现行的民法通则中并没有这一类别。^[^9]这些法律制度的缺位使民办职业院校无所适从。

2. 办学权力弱化

职业教育混合所有制改革本质上是国有资本和民营资本的混合，在我国现行的制度框架之下，国有资本无论是从股份占有比例上还是对学校的实际控制能力上，都远远超过民营资本，民营资本处于弱势地位。这使得参与混合所有制改革的民办职业院校，不仅会损失经济利益，还可能失去话语权和决策权，因此民办院校创办者顾虑重重。这也是在混改实践中民办职业院校只表现出有限热情的根本原因。

四、企业

企业是混合所有制改革的重要产权主体，能否切实调动企业参与改革的积极性，是职业教育混合所有制改革取胜的关键。

（一）改革的动力因素

1. 优化人力资本结构

目前，“用工荒”“技工荒”问题严重困扰着企业的发展，企业急需大量的技术技能型人才。对技术技能型人才的需求成为企业参与职业教育的内在动因。如果与职业院校建立良好的合作，可以通过精准培养，直接得到企业所需的技术技能型人才，从而解决困扰企业发展的人才供给问题。

2. 扩大企业品牌效应

当今企业的竞争已经由产品质量和服务的竞争转向品牌之间的竞争，品牌是企业重要的无形资产。对于中小企业来说，打造良好的品牌尚需一段艰苦的历程。通过混合所有制办学模式，可以凭借合作院校尤其是优质高职院校的品牌，快捷地获得企业良好的社会知名度。

3.获得直接的经济利益

追求经济利益是企业的本质属性。参加混合所有制改革，企业可以从多方面直接获得经济利益：（1）通过订单式培养获得人才供给，节省企业员工培训费用；（2）通过提供工作岗位接受学生实习，获得大量的“廉价劳动力”；（3）通过与合作院校资源共享，获得资金、场地、设备、技术、信息等方面的资源；（4）通过校企联合招生，直接获取学生培养费用。

4.促进科技成果转化

“多年来，大学和科研机构大批的研究成果难以转移到企业，科技成果转化率不到 20%，产业化不到 5%。产学研用的状况与产业转型对自主核心技术和关键技术的迫切需求存在很大反差。”^[^11]说明学校对企业技术创新的支撑作用并不明显。而在混合所有制体制下，企业与学校通过一种长期、稳定的制度形成深度合作关系，企业可以从中获取先进的技术支持，将师生在教学中的项目研发与企业的需求精准对接。

5.提升企业文化品位

通过校企双方人员互通，文化融合，提高企业的文化品位。一是通过高校教师去企业举办文化讲座，提升企业员工的文化素质；二是通过校企联合技术攻关，获得专业教师的理论指导并提升员工的理论素养；三是通过企业派到院校的员工在校园文化的熏陶下产生精神气质的变化，带动企业成为更富文化品位的企业。

（三）改革的制约因素

1.投资收益难以保障

享受人才红利是企业投资职业教育的首要动机。然而事实是，许多企业投入了大量的人力、物力、财力参与职业院校办学，但收效甚微。“职业教育是一个长线投资的领域，短期无法彰显效益”^[^12]，这使注重投资回报率等经济性指标的企业投资热情降低。

2. “话语权”易被削弱

企业参加职业教育办学，是为了能把自己的人才需求，贯穿于人才培养过程中，实现人才培养与使用的无缝对接。但由于混合所有制办学中多元主体的加入，企业股权被稀释，从而削弱了企业对职业院校管理、经营的“话语权”，利益诉求不能充分体现，企业参与办学的初衷难以实现，必然影响其投资职业教育的积极性。

3. 行政干预过多

政府在管理公办职业院校的过程中往往行政干预较多，这势必影响到参与混合所有制办学的校企共同体，使办学效率降低，导致企业对参与职业教育办学 “心有余悸”。

综上所述，职业教育混合所有制各办学主体混合动机多样，利益诉求多元。只有充分顾及并平衡各相关主体的利益，建立和完善改革中的利益平衡机制，使各办学主体都能充分享受到改革带来的红利，才能真正激发其内在的改革积极性，将改革不断推向深入。

参考文献

[1] 阙明坤，潘奇，朱俊. 探索发展混合所有制职业院校的困境及对策[J]. 中国职业技术教育，2015(18)：28-32.