浅析我省水利规划框架研究的目的和意义

任利波 高旭艳

（陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西  西安 710001）

[摘  要] 陕西省是一个水利化程度比较高的省份，水利规划作为水利建设和管理的基础在我省治水实践中发挥了巨大的作用，并且在实践中形成了一系列重要的水利规划思想。回顾我省水利规划实践，其对指导全省的水利建设和管理发挥了巨大的作用，但随着经济社会发展状况的变化，对水利规划工作的要求也越来越高，我省水利规划体系中存在了一些问题。因此，有必要结合我省特点和需要研究陕西省水利规划体系的框架结构，形成完整的陕西省水利规划体系。

[关键词]陕西水利；综合规划；规划体系；框架研究；

1陕西水利规划发展历程

我省是一个水利化程度比较高的省份，远在4000多年前的尧舜时期就有共工氏、鲧、禹战洪水、除水害的传说。到3000多年前的夏商时期，后稷的后代公刘和古公亶父率周人由今彬县、旬邑一带，南迁周原，开始有了察勘水源、引泉灌田的活动。西周王朝建立以后，用水兴利之事渐多，兴建镐池、灵沼、渼陂，用以游乐、灌溉、并发展养鱼和给京城供水。到了2000多年前的秦代，修建了郑国渠，史载溉泽卤之地4万余顷，开古代大型灌区引水灌溉的先河，为中国三大古代水利工程之一，与四川都江堰、广西灵渠齐名。《史记·河渠志》中记载，郑国渠建成后，“于是关中为沃野，无凶年，秦以富强，卒并诸侯”。民国时期，陕西水利曾出现过新的生机和发展。尤其是民国19年（1930）杨虎城主持陕政以后，特邀陕西早期留学德国攻读水利的专家李仪祉再次回陕兴办水利。李仪祉在杨虎城和社会各界及爱国侨胞的支持下，为陕西现代水利建设事业呕心沥血，主持策划的泾惠渠工程于民国19年（1930）开工，民国21年（1932）建成通水，民国23年（1934）全部竣工，是陕西历史上第一个现代化大型灌溉工程。民国25年（1936）灌地面积达59万亩。民国22年（1933）编制的《陕西水利工程十年计划纲要》，成为“关中八惠”及陕北陕南诸渠灌溉工程建设的蓝图，逐步得以实施。从民国22年（1933）起，先后在关中兴建的洛惠渠、渭惠渠、沣惠渠、涝惠渠、梅惠渠、黑惠渠、泔惠渠，陕南的汉惠渠、褒惠渠、湑惠渠和陕北的定惠渠、织女渠等工程，均在1949年新中国成立前基本建成通水，使全省有效灌溉面积达到336万余亩。“关中八惠”与其他诸渠等工程的新设计、新工艺、新材料以及新的管理方法，开创了陕西现代水利建设的先河，居全国领先地位。水利规划作为水利建设和管理的基础在我省治水实践中发挥了巨大的作用，并且在实践中形成了一系列重要的水利规划思想。

真正具有现代规划意义、形成比较系统的水利规划思想和江河流域规划则始于20世纪30年代前后。而规划理论的形成、规划技术的全面发展和大量规划的实践则开始于新中国成立以后。我省水利规划与水利发展大体上经历了以下五个主要阶段：

第一阶段：1949年～1956年，我国的水利发展以归顺河堤、疏通排洪通道、恢复生产、减轻洪涝灾害为主。我省水利也是以此为原则围绕恢复生产、安定社会生活而展开的，本阶段全民办水利，陕南建库修塘、关中打井修渠、陕北打坝修地，以及对“关中八惠”等旧渠的改造扩建等全面开展。水利建设极大地缓解了三秦大地频繁遭受水旱灾害的严重局面，对安定社会，恢复生产发挥了巨大的作用。

第二阶段：1957～1979年，以开发利用结合兴利除害为主的江河开发治理阶段。由于对工业和农业的改造加快，江河治理工作主要转移到江河水资源开发利用上来，特别是为了满足经济发展的目标，在主要江河上修建了大量的蓄水、引水工程，对控制上游洪水、开发水能资源和利用水资源起到了积极的作用，水资源开发利用程度大大提高，本阶段的流域规划在第一阶段以防治灾害为主的思路基础上加强了水资源综合利用的内容，期间编制的水资源规划主要以提高流域水资源开发利用程度为主，强调水资源为经济社会的发展服务。

第三阶段：1980～1989年，是我国经济体制转变的时期，由于投入体制和机制的变化，水利逐步从治理开发向加强管理的阶段转变。同期经济发展迅速，需水增加较快，水资源紧缺日渐突出，水利的服务对象从以农业为主逐步向为国民经济全方位服务转变。在江河治理上以开发利用水资源、调配水资源为主。随着《水法》，《河道管理条例》等一系列法规政策的出台，使江河治理与管理工作逐步做到了有法可依。本阶段长江、黄河流域开展了第二轮较为系统的流域水资源规划工作，在规划思路和规划方法上取得了重大进展，特别是加强了水利规划的综合性和水利规划与国土整治之间的协调，规划内容也逐步丰富，不仅考虑到水资源的治理与开发，同时也逐步考虑到水资源的保护等问题。我省完成了黄河干流及入黄主要支流等河流的开发治理规划，并对汉江支流径流10亿m³以上的主要9条河流编制了水利水电规划，至此，全省的水利水电建设长远规划布局基本形成。

第四阶段：1990～1999年，随着社会经济高速发展和人民生活水平的提高，对江河防洪保安、水资源开发和综合利用、生态环境保护的要求越来越高，水利工作的内涵也逐步扩大，以可持续发展的思想指导水利工作的思路逐步形成。水利规划的内容和形势也发生较大的变化，逐步从过去的工程规划为主向资源规划转变，规划工作中同时强调水利建设与管理，规划内容包括水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护和管理等方面，水利规划更加重视经济社会的可持续发展和生态环境的保护与改善。我省先后编制了《陕西省水中长期供求计划》、《陕西省水资源开发利用规划》等各类规划。规划工作紧紧围绕全省经济社会发展对水利的需求和陕西省水土资源特点进入了一个全新时期，为指导全省水利事业长远发展、政府宏观决策和建设新的项目创造了条件。

第五阶段：2000至今，进入21世纪以来，水利规划更多地考虑了经济社会发展与自然环境的协调。水利规划更加注重在宏观上考量全流域的社会发展与自然环境的协调，水利规划的内容也更加突出人水和谐的理念。尤其是2002年8月新《水法》的颁布、实施对新时期水利规划工作具有更为重要的指导意义。新《水法》更加准确地表述了水利规划在传统水利向可持续发展水利转变过程中的基础性作用和法律地位，新水法中水利规划的表述更加完备，突出了水利规划的法律地位和指导作用，强调了水利规划要以资源规划为主要导向，是水资源科学管理的基础，同时也确立了水利规划体系的基本框架，明确了规划之间的法律关系，为水利规划编制工作提供了明确的法律依据。这一阶段，我省编制了《陕西省水资源保护规划》、《陕西省南水北调规划》、《陕西省农村饮水安全保障规划》、《21世纪城市水资源可持续利用规划》、《陕西省水功能区划》、《陕西省流域综合规划》、《关中水系规划》等规划。

2现有水利规划体系存在的主要问题

回顾我省水利规划实践，其对指导全省的水利建设和管理发挥了巨大的作用，但随着经济社会发展状况的变化，对水利规划工作的要求也越来越高，针对目前规划工作的实际情况，我省水利规划体系中存在的主要问题有：

①目前规划体系不顺，层次不清，缺乏具有统领性、又有分层落实的规划体系。各类规划的层次与相互之间的关系较为凌乱，有些规划还不能完全体现政府管理意愿和行使经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能要求，导致规划的定位混乱。各类规划内容之间既有相互重叠，同时也有规划尚未覆盖到的领域，还有一些规划存在缺位。

②规划的实施与保障监督机制不够落实。虽然大多水利相关的法律都对相关规划进行了界定，确立了规划的法律地位，但规划对水利建设与管理的强制性作用不够。许多已经完成的规划还只停留在规划成果的阶段，没有形成发改委批复的规划，仍然不具有法律效力。

③规划的管理制度不健全，管理机制不完善。对规划体系中各类规划的编制、协调、审批和实施监督机制不落实，导致权属管理不完善，规划的滚动机制不落实。

④规划缺乏特色性、科学性与弹性；缺乏可实施的、明确的、完整的对策措施。反映在各类规划中以工程规划多，资源规划少；专项类规划多，综合类规划少。反映在规划内容上工程内容多，非工程措施内容少；重视水利问题多，重视经济社会问题少，重视水资源的开发利用和治理，轻视资源的配置节约和保护。导致有些规划难以指导和规范经济社会快速发展而引发的各类工程建设和涉水涉河行为，引发了一系列涉及河流健康发展和可持续利用的重大问题。

3水利规划体系框架研究目的和意义

《中华人民共和国水法》从水资源可持续利用的高度提出了水资源开发、利用、节约、保护、配置、管理的基本原则和要求，同时，依照其范围和专业领域把水利规划划分定义为国家、流域、区域三级，综合与专业两类，为建立和完善水利规划计划工作制度和程序、强化依法行政奠定了法律基础。

根据水利部的安排，进一步完善水利规划体系，强化水利规划的法律地位仍是今后工作的重点。按照全国的统一部署，我省将要启动新一轮的规划工作。因此，有必要首先结合我省的特点和需要研究陕西省水利规划体系的框架结构，明确需要做哪些规划，那一类规划解决那些问题，形成完整的陕西省水利规划体系，用它来指导今后较长时期内各项规划工作的开展，也作为今后水行业实施社会管理的重要依据。并且明确每一类规划处于什么层次，和别的规划的关系怎样衔接，每一类规划由哪些部门来批准，以及规划的管理年限和时效等问题。

水利规划体系框架研究的目的，就是要给陕西省水利规划工作构架一个指导体系，形成我省水利规划体系的文件。从内部来讲，全省水利规划工作要按这个文件去把握、安排、落实、指导、检查、督促以及修订，使之可持续改进。先构思一个框架，然后再充实、细化，就是让我们的思路更开阔一些，目光更长远一些，范围更宽广一些；对外部讲，形成的规划体系就是政府在规划领域实施管理的依据。比如今后某一个阶段我们将要安排哪些规划，必须从这个体系出发，不能随意突破这个体系；对于政府服务的对象，或者叫做管理相对人，从事水利规划工作要遵循这个文件，要按规划体系所阐明的要点、思路和原则去做。因此水利规划体系框架构思的目标和定位可以用三句话概括：对内把握指导；对外实施管理；使相关者有所遵循。

由于研究深度的限制，笔者水平所限仅仅是对水利规划框架研究的一个学习和不成熟的浅析，水利规划框架研究体系课题很复杂，今后还有很多方面需要进行更深入的研究。

参考文献：

[1]  何孝俅、胡训润等.中国水利百科全书.水利规划分册. 中国水利水电出版社.2004

[2]  曾肇京.水利规划60年. 水利部水利水电规划设计总院.2009

[3]  冯缠利.席思贤.王伯阳等.陕西省水资源综合规划.2016

[4]  高旭艳. 冯缠利.任利波等.陕西省关中水系规划.2017

[5]  陕西省水功能区划.2004

[6]  J.I.马托多.水资源规划与管理的方法.水利水电快报2005