我国特色小镇建设现状分析及相关建议

—以宁夏为例

杨雪亮  

（中国人民银行中卫市中心支行  宁夏中卫 755000）

改革开放以来，我国工业化快速发展，国民经济突飞猛进，城镇化水平逐年提高，经过历史沉淀自然形成的小镇发展却重重受阻，面临多重挑战。为了适应和引领新常态，拉动区域整体发展、促进产业融合，助力城镇化持续高效优质发展，特色小镇应运而生。自国家提倡发展特色小镇以来，截至2017年末,我国各地小镇项目已经超过2000余个。虽然特色小镇近两年进展如火如荼，但在推进的过程中，一些地区特色小镇建设概念不清、定位不准，重量轻质等问题逐步显现，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。

一、特色小镇建设现状

（一）特色小镇规模及分布情况

截至2018年6月，我国共建设特色小镇403个，其中第一批127个，第二批276个。从人口规模来看,人口超100万的特色小镇32个，超过20万的特色小镇6个；从分布区域来看，华东地区数量最多，达 117个，其中又以浙江省数量最多,为23个。西部地区数量较少，仅29个。

从已获认定的特色小镇来看,多数小镇都是以旅游、历史文化特色发展为主。以脱贫攻坚任务艰巨的宁夏为例，宁夏建设特色小镇7个，其中第一批2个，分别为银川市西夏区镇北堡镇、固原市泾源县泾河源镇；第二批5个，分别为银川市兴庆区掌政镇、永宁县闽宁镇、吴忠市利通区金银滩镇、同心县韦州镇、石嘴山市惠农区红果子镇。宁夏以发展特色旅游业、种植业为特色小镇建设的主体思路。镇北堡镇地处贺兰山东麓，有着丰富的旅游资源，同时又大力发展以葡萄和枸杞为主的特色种植业。固原泾源县泾河源镇河流密集、水量丰盈、矿藏丰富，具备了中药材种植产业的先天条件，该镇主要通过野生驯化等方式积极引导和组织农民发展栽培中药材。

（二）特色小镇投资情况

 综合前期统计数据分析得知，我国平均投资一个特色小镇约投入50亿元上下，规模较小的约为10亿元，较大则可达百亿元。按照住建部初步规划的到2020年培育1000个特色小镇估算，将产生5万亿的投资额，约占全国GDP的7%。如果按照各省市的建设热潮来看，2400多个特色小镇将产生12万亿元的投资额，对助推我国经济增长作用显著。从已经建成的小镇统计分析，总投资中基建设施投资约占比30%-50%，估算全国1000个小镇基建投资将有1.5-3万亿。例如，宁夏西吉县正在稳步推进的蒋台堡和平玫瑰小镇，总投资中基建设施投资约占比30%-50%，该项目规划总占地5000 亩，投资38亿元。旅游景观按照5A景区标

准打造，投资约10亿元，九通一平投入约2亿元，后期配套6亿元。

二、特色小镇过热的原因分析

（一）时代吹响冲锋号

    新常态下，我国经济下行压力加大，大城市的建设呈饱和趋势，继续重点发展大中型城市的模式已经不能持续有效拉动经济增长，小城镇的建设发展却大有空间，而特色小镇作为新型城镇化的新模式，既可以拉动区域整体发展、促进产业链融合，又可以对传统资源和高端要素进行重新配置，搭建有效供需对接平台，同时特色小镇的独特定位对于疏解城市压力、改善农村面貌、打破城镇发展瓶颈都有积极意义。

（二）国家政策刺激

2016年7月,住建部、国家发改委、财政部发出《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，有效带动小城镇经济社会文化协调发展。10月，住建部公布了第一批特色小镇名单，建设浪潮覆盖了全国31个省份。2017年，特色小镇得到各地“一呼百应”，各地政府纷纷出台本省特色小镇发展意见，国家各部委也相继出台了多方位、多层次的政策指导措施，至此，特色小镇建设全面爆发。特色小镇也从最初的1.0版的“小镇+一村一品”进入到现在的新经济体的4.0时代。据统计，截止2017年底，全国范围内的特色小镇如雨后春笋般涌现，省级及以上特色小镇已超过2000多个。诚然，各地特色小镇建设中不乏一些优秀成功案例，但随之而来的定位不准、盲目发展、房企过度参与等问题亟待关注。

（三）房地产企业支撑

近几年，房地产企业一直努力实现多元化发展，进而向其他领域寻求价值。在政策支持和消费升级的驱动下，不少房地产企开始尝试涉足特色小镇建设，试图在其中找到适合自己的位置。2017年，特色小镇概念大热，房产巨头们也一头扎进小镇建设浪潮中，像蓝城、恒大、华夏幸福等房企已发布了自己的小镇战略。当然，特色小镇的发展确实需要适度开发房地产项目，但如果以房地产开发模式为主，无疑会拉高周边的土地成本，而发展特色产业的初衷也会变味，最终恐难避免房企独大的局面，并带来大量的小镇库存。

三、特色小镇建设模式的发展瓶颈

（一）发展模式趋于同质化

一是顶层设计缺失。政府和企业在打造特色小镇时，依然走传统的“规划、招商、运营”三部曲，忽略顶层设计的重要性。顶层设计以锁定特色小镇的产业定位为出发点，找准产业主攻方向，有效整合资源，进行多层次全方位设计。二是核心产业缺乏。多数小镇要么是缺乏可以有效利用的产业资源，要么是大杂烩，每种产业都来一些，唯独没有核心支柱产业，最终沦为四不像小镇。在已获认定的127个特色小镇中,多数为旅游型、历史文化型小镇，许多特色小镇的主导产业尚不清晰，部分省市存在功能同构现象，主导产业的平均就业贡献率只有40%三是房企喧宾夺主。很多小镇抓错了重点，走上房企路线，以特色为名，建楼卖楼招商，没有控制好产业和地产的比例，最终被房企喧宾夺主。四是生搬硬套，缺乏创新。国内已有多个比较成功的特色小镇案例，有很多需要借鉴学习的地方，某些内容也可以复制，但是不能生搬硬套，全盘复制。每一个特色小镇的建设与其自身的地理条件、资源条件、经济环境都是密切相关的。

（二）多因素介入导致成本收益不匹配

特色小镇建设要求明确政府与市场的关系，在企业主体、市场化运作的基础上政府发挥主导作用，但是在运作期间，有些政府盲目的搞政绩工程，重点放在了管理功能上，加强了规划、形态、景观等方面的管理，无形中提高了管理成本，约束和限制了小镇的发展空间。政府过多主导导致有些特色小镇规模过大，却没有大的市场来支撑，有些小镇没有达到规模经营的门槛，收益偏低。与此同时，房地产商的介入，拉高了特色小镇的住房成本、土地成本、融资成本，其强烈的外部效应对其他特色产业产生了挤出效应。

（三）缺乏人口支撑，空心化问题严重

特色小镇建设作为城镇化的重要内容，不仅要有一定的人口基础，还需要实现人口集聚。由于大城市公共资源、基础设施的承载能力较强，有较强的人口集聚能力。小城市、小城镇由于吸引力弱、发展乏力，人口外流正在加速。根据我国近十年来人口迁移和流动趋势分析，不难看出北上广深、省会城市等这些特大城市和大城市是人口流向中心，而中西部地区因产业空心化导致的中小城镇人口空心化现象尤为突出，而大干特干的特色小镇也无法避免这样的窘境。据报道，在首批127个国家级特色小镇中有多达35个特色小镇面临着人口流出的困境，其中有约33%的农业地区的特色小镇表现为人口净流出。进一步分析，这些特色小镇公共资源配比较差、基础设施不全、交通不便，当地人更倾向去大的城市发展。特色小镇如何避免成为“空心镇”或者“鬼镇”，也是摆在小镇建设者面前的一道难题。

（四）发展资金面临瓶颈

我国的小城镇建设主要是依靠财政拨款，政府支持，政府是主要的投资主体，特色小镇的开发培育也是沿用政府主导的传统资金模式。当下的特色小镇建设如火如荼，投资大、战线长、没有明确的商业模式、没有收益保障，金融机构自然望而却步。目前，地方政府的债务负担越来越重，单纯依靠政府的财政支持，特色小镇的建设显然是无法进入健康发展的良性轨道的。根据目前我国的监管制度来看，特色小镇与房地产项目被同等对待，受房地产调控影响，诸如“保险资金”此类的长钱难以进入小镇领域。持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键因素，

必须科学合理引导社会资本进入小镇建设，引导其可持续发展。

四、政策建议

（一）厘定主体职责义务

《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中明确定位了政府在特色小镇培育中扮演的角色。引导，宏观层面制定政策，进行合理指导。对特色小镇的建设内容分类，引导特色产业发展，调动企业的积极性，鼓励企业参与小镇建设。充分发挥文化引导职能，增强社会公众对特色小镇建设的认识。服务，政府作为公共服务的供应商，主要职责是制定政策、保障公共服务、供应基础设施。特色小镇的基础设施建设、信息能力建设、公共资源的提供主要由政府提供。监管。针对当下的小镇发展热潮中的乱像问题政府应负首要监管责任。推进权力清单，加强事中事后监管。对于竞争性的领域，政府应该创造公平竞争环境并加强市场监管，放开社会资本进入门槛，激发特色小镇建设活力。

（二）坚持产业建镇

特色小镇的培育过程中必须坚持产业建镇。一是根据各地区要素禀赋和比较优势，聚集所有特色产业，深挖最具基础、最具潜力、最具优势的主导特色产业，做精做强特色产业，打造最具核心竞争力和可持续发展产业生态。二是发挥龙头企业的产业带动效应。龙头企业作为产业发展先锋，代表着一个地方特色产业的发展水平。加大对龙头企业的支持，延长产业链条、推动产业机构升级，带动核心产业快速发展。三是发展产业集聚。产业集聚作为新型的产业组织形态，是区域经济增长的助推器。产业集聚可以促进特色产业在地域和空间上形成高度集聚的集合和融通发展，可促成上下游产业链的形成，降低交易费用和创新费用，增强竞争力。特色小镇作为产业集群的重要载体，集聚特色产业和新兴产业、集聚发展要素，构筑创新生态系统，促进小镇可持续发展。

（三）多渠道、多主体融资

一是政府资金牵头。政府作为公共产品的供应方，特色小镇的产品需要政府供给，政府的压力不轻。目前，各地政府均面临较高债务水平的窘境，持续的财政输出不大可能。如果政府以小博大，以政府投融资平台牵头，用财政资金撬动社会资本，通过贴息、信贷、减税和ppp模式吸引社会资本的加入，不仅能提高公共产品的供给效率还能拓宽社会资本发展空间。二是社会资本助推。社会资本进入特色小镇建设，不仅能减轻财政压力，提高小镇建设效率，还能让民营企业获得发展。社会资本可以通过小镇产业发展项目来参与小镇建设，比如很多政府明确鼓励社会资本进入交通、水利、生态环境等领域参与建设。也可以在政府资金的支持下参与公共产品服务。三是商业金融支持。商业金融在做好传统业务的同时应以特色小镇需求为导向，通过优化信贷服务来支持特色小镇基础建设，对相关企业经营户、农业龙头企业等以纯信用、家庭担保、商标抵押等方式予以资金支持。