新时代背景下农民工

“半城镇化”问题研究

摘要:新时代我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，农民工“半城镇化”正是这一矛盾的鲜明体现。在市场经济转型过程中，农民工普遍存在资源分配弱势化、社会身份边缘化、政治权利缺失化等特征，日益沦为城市社会边缘群体。基于当前我国农民工“半城镇化”形成背景、主要特征，本文分析了“半城镇化”问题成因，侧重探讨制度设计的时代缺陷，以及个人资本多元差异的影响机制，为进一步推动农民工融入城市，加快“城镇化”进程提供理论支撑和建议。

关键词:农民工；半城镇化；制度设计；人力资本

In the new era research on "half urbanization" of migrant workers

Abstract: The main social contradictions in the new period have been transformed into the contradiction between the people's growing needs for a better life and the unbalanced and inadequate development. The phenomenon of "semi urbanization" of migrant workers is a clear manifestation of this contradiction .In the process of market economy transition, the peasant workers are generally characterized by the weakening of resource distribution, the marginalization of social identity, and the lack of political rights, and are increasingly becoming marginalized groups in urban society. Based on the background and main characteristics of the current "semi-urbanization" of migrant workers in China, this paper analyzes the causes of the problem of "half urbanization", focusing on the defects of the times of the institutional design, as well as the impact mechanism of the differences of the diversity of personal capital, to further promote the integration of migrant workers into the city and speed up the "urbanization" process to provide a theoretical support and suggestions.

Key words: migrant workers; semi urbanization; system design; human capital.

一、引言

伴随我国城镇化水平的不断提高，空间集聚产生的外部效益促使资源要素向城市集中，主要表现为农村人口转化为非农人口、城市产业结构调整以及城市土地规模扩张。由于大量农村劳动力跨区域从农村流动到城市；城市人口的增加促进了住房、医疗、教育、其他公共基础设施及服务的需求，城市规模不断扩张。同时，城市第三产业比重的增加不仅吸纳了大量就业人群，也促进了产业结构的不断调整和优化。然而，在这一历史进程中，缘于长期以来粗放型发展方式，农民工“半城镇化”现象突出，从农村流动人口向农业转移人口的身份转变，仍停留在工作地域城镇化、职业选择城镇化、生活环境城镇化阶段，与以经济利益、精神归属、文化融入、制度保障、政治权益为实现特征的高级发展阶段存在差距。社会对农村人口“取而不予”，企业对农村人口“用而不养”。许多农民虽然实现了职业的转变和地域的转移，但仍游离于城市体制之外；虽常年外出,但又“移而不迁”；虽进入城市，但又不被城市社会所认同, 仍保留着制度限定的农民身份¹。

“半城镇化”问题使农民工长期处于既不同于城市、也不同于农村的城镇化过渡阶段，逐渐成为城镇化发展的边缘人群。基于已有相关结论，本文拟就我国城镇化进程中农民工“半城镇化”问题的社会现状、形成机理进行研究，并提出相关政策建议。

二、新时代农民工“半城镇化”现状和问题

现阶段，我国衡量城镇化的核心指标以“常住人口城镇化率”和“户籍人口城镇化率”为主要标准，据2018年最新数据显示：截至2017年末，我国城镇常住人口约81347万，较2016年末增加2049万，城镇人口占比为58.52％，同比提高1.17个百分点；户籍人口城镇化率为42.35%，同比提高1.15个百分点；全国人户分离的人口2.91亿，其中流动人口2.44亿；农民工总数达28652万，增长1.7%，其中外出农民工17185万，增长1.5%，本地农民工11467万，增长2.0%²。根据监测数据可知，我国非城镇户籍人口农民工达2.86亿人，其中59.98%为外出农民工，是本文主要研究对象的核心人群。

（一）农民工“半城镇化”现状

农民工按周期性在城市和农村间游离迁徙，为国家经济持续发展和全国各地城市建设做出了重大贡献。按照外出务工时间和务工空间标准，农民工在国家统计系统内被计入城镇常住人口范围，但由于受城乡二元户籍制度限制，缺乏城镇户口，无法充分享受经济发展和城市建设红利，难以公平获取制度上划归城镇居民社保、教育、医疗、住房、社保等社会公共服务。在此背景下，农民工进入城市却无法融入城市，处于一种“土地城镇化，人未城镇化”的“半城镇化”状态，逐渐沦为城市边缘人。新时代背景下，我国农民工“半城镇化”现状主要表现在以下三个方面：

1．社会资源分配二元化

当前，我国正步入新时代中国特色社会主义发展快车道，城镇常住人口是推动经济发展和城市建设的主力军，但在城乡二元户籍制度下，常驻人口被分割为城市户籍和非城市户籍人口（以农民工为主）。其中，城市户籍人口受益于户籍条件带来的资源分配优势，在工作、教育、医疗、住房、社保等方面获得了相对较大权益，如更高的收入、更好的教育条件、更多的医疗资源等；而农民工由于教育水平、工作技能、经济积累等客观原因，普遍从事劳动密集型行业，经济收入远低于城市户籍人口，同时因不具备城市户籍，无权完全享受与城市户籍人口平等或相近的权益（尤其是教育、医疗、社保等社会公共资源），进一步丧失寻求社会阶层上升的前提条件，陷入恶性循环。

2. 社会身份边缘化

农民工社会身份边缘化，是社会资源分配二元化的延伸。一方面，城乡二元户籍制度下，农民工无权享受城市资源，在资源分配上独立于城市之外，但同时也因相对经济利益而拒绝在当前阶段重返农村。另一方面，城市阶层中相对较低的经济收入、生活水平和教育背景、文化水平差异，使其与城市生活、城市市民在交往和沟通过程中产生较大疏离感。在经济权益缺失和精神归属疏离的双重压力下，农民工陷入城市和农业文明不同社会形态、文化观念的碰撞中心，形成“过客心理”。面对日常生活和工作城市缺乏归属感、认同感和责任感，权利义务观念淡薄，在过客心理日益滋长下，农民工逐渐丧失积极接受城市制度、融入城市文化的主动意愿，甚至转向主动排斥、敬而远之、盲目质疑的封闭心态，最终成为城市社会边缘人。

3．政治权利缺失化

根据我国相关法律法规，公民政治权利主要包含选举权与被选举权、监督权等。在当前城乡二元户籍制度下，不仅教育、就业、社会保障、医疗等制度与户籍归属挂钩，公民政治权利的获取和履行，也依托于户籍所在地实现。一方面，农民工与户籍所在地政治权利进行了切割，其候鸟式的迁徙特征，决定了农民工离开户籍所在地后，迫于时间和经济成本，实质上放弃了自身选举权与被选举权、监督权等主要政治权利；另一方面，农民工与常住地缺乏政治权利关联，因其不具备常住地的户籍资格，不符合部分地方政府附加的“属地条件”，无法参与到这一事实上的政治生活中，被变相剥夺了在流入地的主要政治权利。虽然农民工是我国最主要的流动人口群体，但一方面参与家乡政治活动的动力不足，另一方面参加流入地政治活动又不顺畅，两方面原因造成了2亿多流动人口无法正常参与政治活动，这无疑严重阻碍了我国民主政治的发展³。

（二）农民工“半城镇化”带来的问题

近年来，伴随经济的稳步发展，国家中心城市建设步伐加快，各地城镇化建设迅速推进，城市规模不断扩张。受国家政策鼓励和城市建设需求吸引，农民工大量迁入城市，促进了住房、医疗、教育、其他公共基础设施及服务的需求。同时，城市第三产业比重的增加不仅吸纳了大量就业人群，也促进了产业结构的调整和优化。但日益严重的农民工“半城镇化”问题，给城市经济社会发展带来了严峻挑战。

1. 农民工“半城镇化”催生社会资源分配不公

农民工“半城镇化”问题是市场转型过程中不可避免的经济现象，代表的是农业文明向城市文明的逐步转变。这一转变的目的在于使全体公民分享到经济发展和社会进步所带来的成果，包括生活水平的提高、教育程度的提升、社会观念的转变、社会阶层的流动等方面，与此对应的则是参与者权利与义务的平衡。

首先，农民工参与城市建设，以较低的经济收益、较差的权益保障满足了城市建设过程中大量劳动密集型用工需求，为城市建设做出了巨大贡献，但并未获得与其贡献相匹配的公共服务和相应权益；经济发展和城镇化红利，未覆盖到广大农民工的切身利益，在分享社会进步的果实时，与作为城镇户籍人口主体的城市市民相比，形成明显差别待遇，处于实质上的不平等地位，造成农民工贡献与收益的失衡。另一方面，农民工迁入城市，参与城市建设，是为了实现自身或子女社会阶层的向上流动，以满足新阶层的需求。但在非城镇户籍约束与限制下，教育、医疗、社会保障等有助于实现阶层流动和满足阶层需求的社会公共服务却将农民工隔离在外，迫使其由城市向乡村回流，截断了农民工群体的阶层跃迁路线，造成群体丧失阶层流动的可能性。由于社会资源分配不公、阶层流动可能性丧失，使农民工长期处于边缘化生存状态，易演化为对社会制度、政府政策、资源分配的不满，成为诱发群体事件的潜在不稳定因素。

2．农民工“半城镇化”刺激二元化身份群体对立

在高速城镇化进程中，不可避免地存在占用城市市民公共服务资源的问题。客观上，农民工与城市市民在生活习惯、教育背景、公共意识、思维方式等方面存在较大差距，为潜在矛盾激化提供了天然诱因。

从农民工群体视角来看，“半城镇化”虽然实现了地域转移和职业转换，但没有实现身份和地位的转变。由于经济收入较低，加之对教育、医疗、社会保障等基本公共服务体系的忽视，使其在长期付出中难以完全融入城市生活和工作；从城市市民群体视角来看，除去因生活习惯、教育背景等身份特征所产生的沟通障碍外，也伴随着对农民工大量涌入导致公共服务资源受挤占现象的不满，相关利益诉求日益增长。可见，两大群体在同一地域范围内，产生了各有归属且矛盾对立的群体意识，由此带来的不仅是户籍归属、收入水平、教育背景、生活习惯等因素下自然形成的不同身份群体的划分，更是二元化身份群体在城市公务服务资源竞争下的对立和矛盾。

3．农民工“半城镇化”导致农村“空心化”问题日益严重

农民工“半城镇化”形成“就业在城市，户籍在农村；自己在城市，家属在农村；生活在城市，根基在农村”的现象。原本作为农业主力的青壮年大多闲置耕地前往城市务工，虽然城市可容纳的就业空间毕竟有限，但当许多新进务工者无法找到正式工作（或花费很长时间和精力寻找更合适的工作）时便可能进入城市非正规部门，逐渐成为部门就业主体。由于在非正规部门仍能比农村享有更好的公共设施、服务以及从事收入更高的工作，即便是在两部门收入情况一致的条件下，大多还是愿意留在城市非正规部门，以期将来能找到更好的就业机会（Banerjee，1983）⁴。另一方面，工业化发展所带来的技术变革大幅节省了农村部门劳动力，减少了对农业劳动者的需求，也促使他们转向城市部门。

可见，在城市收入远高于务农收入形势下，即便农民工在融入城市过程中遇到阻碍也不愿返乡务农。由于农村常住人口和青壮年人口比例持续下降，农村剩余人口以不具备较强农业生产能力的老人、妇女、儿童为主，人口性别与年龄结构严重失衡，“空心化”现象明显。在人口“空心化”带动下，农村经济、文化、公共服务相继向“空心化”发展，表现为农村留守人口仅能支撑土地粗放经营，农业劳动生产率低，获利能力不足，转而依靠外出农民工务工收入支撑最低生活所需；土地丧失农村、农业的核心地位与传承意义，农村经济日渐萧条；政府公共政策与农村公共服务难以贯彻落实，基础设施荒废，公共服务缺失，农村经济失去了物质生产和人口再生产的基本能力⁵。

三、新时代农民工“半城镇化”问题的形成机理

新时期下，伴随我国经济社会的持续发展，农民工“半城镇化”问题仍将在未来相当长的一段时间内存在。为正确应对、妥善解决该问题，需科学把握该问题产生、发展的客观规律，理清其形成、扩张的内在机理。

（一）制度设计的时代缺陷导致城乡隔离严重

当前制度设计滞后于新时期经济发展，是农民工“半城镇化”问题的主要成因，其核心在于制度创新和更迭未能与时俱进，与农民工在社会经济发展中对阶层流动、公共服务、公民权利等利益诉求产生脱节。

1．城乡二元户籍制度的根本障碍

当前施行的城乡二元户籍制度，来自我国于1958年1月制定并通过的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称“条例”），标志着计划经济时代以限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。作为条例的代表性产物，城乡二元户籍制度在特定时期内是符合当时国家计划经济发展所需的。但经过60年的发展，我国已进入市场经济时代，城乡二元户籍制度对人口和资源匹配局限性日益凸显。

在城乡二元户籍制度下，农民工流向城市并非市场推动下的迁移，而是属于行政制度配置下的暂时性、周期性劳动力流动，导致农民工在地域和社会空间上被割裂开来。由于市场经济不断冲击城乡二元户籍体制，促使农民工在经济利益、阶层流动、公共服务等诉求的强烈驱动下，脱离户籍制度限制，放弃务农为生的传统生活，转而寻求进入城市务工发展。但城乡二元户籍制度与劳动就业、教育资源、保障体制等社会公共资源捆绑，资源分配上城镇和非城镇户籍严格区分。农民工承担了绝大多数高强度、低收入、无福利、稳定性差的边缘性低层岗位和职业，却无法获得城市生活、工作应有的劳动就业和社会保障制度支持，在教育资源、医疗资源、公共服务资源的获取方面也被排除在外。长期以往，农民工将始终是务工地域与环境上的名义城镇化，而非权利与义务平衡的“人的城镇化”。

2．劳动就业制度加速“半城镇化”的形成

相比务农更高的经济收益是农民工大量流入城市的重要原因。由于城乡二元户籍制度的存在，城市就业市场也随之产生以户籍为划分标准的劳动就业制度，以适应城镇户籍和非城镇户籍、优质工作岗位与次级工作岗位的划分。

城市建设通常以阶段性任务进行规划，劳动密集型产业在一个循环周期内会催生强烈的劳动需求，这类岗位通常具有劳动强度大、经济收益低、时间周期性强、工作稳定性差、偶发风险高等特征，在城市中属于典型的高风险、低收益次级工作岗位和职业。出于成本支出、风险规避、岗位要求等原因，城市建设中的次级岗位和职业主要由农民工群体承担，农民工在劳动报酬、福利待遇和权益保护等方面与城市市民相比存在严重不足，因其不具备城市户籍，缺乏相应法律保障和社会保障制度支持，不仅工资水平、工作条件明显低于城市市民，且频繁遭遇就业歧视、拖欠工资、无劳动合同保障等违法违规事件，成为用工纠纷中的弱势方。这种情况在城市建设中屡屡发生，已从个人偶发事件发展为群体社会现象，其结果就是农民工就业长期处于低收入、低层次、无保障、高风险状态，造成“贫者逾贫”，更加难以融入对收入水平、工作性质具备一定要求的城市大环境中，日益深陷边缘化处境，加剧了“半城镇化”问题的严重程度。

3．教育制度影响农民工脱离”半城镇化”

现代社会，教育是实现社会阶层跃迁的重要因素。农民工长期从事次级工作岗位和职业，既是劳动力市场制度的人为分割，也源于农民工教育水平和工作技能难以承担优质工作岗位。以户籍身份为区别的教育制度，极大限制了农民工及其子女获取教育资源、提升教育水平、掌握工作技能的几率和难度，阻碍了农民工城镇化进程。

长期以来，我国教育资源稀缺且分布不均，多集中于大中型城市。现行教育制度为保障区域需求的满足和支出成本的可控，以户籍为教育资源分配标准，仅面向当地城镇户籍人口输出教育资源。农民工在城市工作和生活，为所在地创造价值，但基本无法获取所在地教育资源，自身及子女教育可及性被严格限制在户籍地，然而其户籍地通常不具备充足、合格的教育资源，直接导致教育机会的不平等。特别是第一代农民工为城市建设做出了重要贡献，但其子女却无法公平分享城市进步集聚的优质教育资源，难以提升自身教育水平，丰富职业技能，从而被迫远离城市优质职业岗位，重复父辈轨迹。由此循环往复，农民工身份代代传承，“回不了乡村，融不进城市”，进而催生第二代、第三代农民工，进一步固化了“半城镇化”的群体结构。

（二）个人资本制约农民工城市融入有效性

如前所述，制度设计的时代缺陷严重阻碍了农民工公平分享经济发展和城市建设成果，是新时期下农民工“半城镇化”问题的主要外部成因。但在事物发展过程中，内部因素也不可忽视，这体现在农民工个人资本的多元差异，包括人力资源资本、社会资源资本。

1．农民工人力资源的差异性

人力资源，即农民工自身具备的基础科学文化知识和职业技能，是农民工获得稳定就业，寻求职业提升，融入城市专业化社会体系，进而实现阶层跃迁的核心内在因素。由于教育资源分布不均衡，农民工在基础科学文化知识学习和累积方面长期缺乏有效引导，导致不具备学习、掌握高级工作职业技能的必要基础。新时期下，我国正处于经济转型和产业升级的加速期，城市对劳动力的核心需求逐渐由劳动密集型人力资源向技术密集型、专业密集型等高级人力资源转变，各类公务服务资源也向高级人力资源进一步集中。此消彼长，文化素质偏低、缺乏非农专业技能的农民工就业竞争力较低，在职业选择和岗位层次上的选择受到诸多限制。因此，农民工自身人力资源的不足，束缚了其由传统农民工向现代产业劳动者进行转变的动力。

2．农民工社会资源的差异性

社会资源，即农民工在社会经济活动中形成的人际圈层和累计的人脉关系。城市社会体系相比乡村的一大特征在于社会分工的专业化和合作化，而非单纯的人力聚集。农民工涌入城市，未能融入专业化分工和资源化合作的城市社会体系，反而因雷同的职业技能（低层次体力劳动）、相同的生活习惯（传统乡村习俗）、相近的社会境遇（城市边缘人）等因素，选择了最具乡村生活特色的异地聚集状态，从基于乡村地域的聚集延伸至基于城市地域的聚集，“越是远离乡土、远离家庭，越是依赖于这种熟人社会”⁶。这种脱胎于封闭乡村的地域聚集状态正是“半城镇化”的原始形态，客观上扼杀了社会资源的多样性和流动性，丧失了农民工在社会竞争与合作中追求变化和进步的可能，整个群体逐渐呈现出与城市社会割裂的孤岛化。

综上分析，农民工城镇化所代表的不仅是这一群体参与城市建设、融入城市社会、获取城镇户籍的过程，其本质在于新时期下，整个农业文明群体以“农民工”这一身份进行城镇化升级转型的客观选择，希望实现“由农民而农民工，由农民工而城市市民”的阶层跃迁，这与我国正在进行的“由农业大国向工业大国，由工业大国向科技大国”的转型步伐是一致的，符合马克思主义“发展是新事物的产生、旧事物的灭亡”这一基本规律。长远来看，城镇化是符合新时期我国经济社会发展需求的必然选择，我国历来是人口和农业大国，农业文明痕迹深重且影响深远，农民工“半城镇化”是经济社会变迁中不可避免的一个曲折发展历程。

四、解决农民工“半城镇化”问题的对策建议

（一）深入推进户籍制度改革

城乡二元户籍制度是导致农民工“半城镇化”的根本制度障碍。加快户籍制度改革，推动农民工在制度上、法理上由非城镇户籍向城镇户籍转化，逐步完成城市市民的身份转变。在农民工实现城市落户过程中，应根据不同地区、不同城市实际情况，制定科学的落户政策规划。针对外来人口较多的发达城市，应以缓解城市人口压力、纾解公共资源负担为重点，试行福利脱钩户籍，缓和二元群体矛盾，引导农民工二次流动；针对亟需人力资源支撑城市建设的中小城镇，应完善人口政策，放宽落户条件，保障公共服务水平，积极吸纳外来优秀农民工，在满足本地人力资源需求的同时，实现农民工人口在地理上的科学分布。 

（二）健全就业市场管理制度

目前，城市就业市场管理制度重点仍在于保障城市户籍人口在就业过程中的合法权益，忽视农民工群体的合法诉求。应针对这一现状，出台相应法律法规，健全就业市场管理制度，规范用工单位用工行为，提升农民工劳动合同签约率；建立农民工合法收入保障机制，加强对无故拖欠、擅自占用农民工工资等违法行为的打击力度；完善就业市场劳动监察制度，针对性强化涉及农民工合法权益的劳资纠纷调处力度；构筑面向弱势群体的法律援助体系，引导农民工使用法律武器积极维护自身合法权益。

（三）完善农民工社会保障体系

农民工融入城市进程受阻，社会保障体系覆盖面不足是重要原因。城市管理部门应根据城市经济发展现状，逐步扩展社会保障体系覆盖范围，跳出户籍制度限制，针对城市人口结构建立多层次的城市社会保障体系。同时，在满足城镇户籍人口需求的基础上，逐步将农民工群体有限纳入社会保障体系之中。结合户籍制度改革和就业市场管理制度，采用政策激励、税收减免等调节手段加强用工单位和农民工对社会保险的参与度；针对农民工工作不稳定、流动性强等特点，优化社保异地转移接续制度的可执行性，保障农民工异地落户的合法权益。

（四）增强城市教育制度执行弹性

农民工“半城镇化”不是一代人的独立问题，而是在内外因素共同作用下涉及数代人的长期难题。新时期下，农民工流入地多为较发达的大中型城市，教育资源相对丰富，应在此基础上积极探索提升教育资源可及性的有效方式。探索采用积分制、年限制等评价方式，针对较优秀农民工放宽其子女就读城市公立学校的户籍限制，改善其子女接受义务教育的条件；取消现行异地入学借读费、赞助费等额外费用，降低农民工子女获取教育资源的成本；出台农民工子弟学校办学标准和鼓励政策，鼓励社会力量和公益力量参与创办农民工子弟学校，增加城市教育资源层次性，分担城市教育资源压力。

（五）尊重经济发展规律，提升政府治理水平

新时期下，城镇化长期趋势不可逆转。为有效应对这一现象，应着力于加强政府职能创新，提升政府治理能力。在制度建设上，处理农民工“半城镇化”现象过程中应明确职责，强化监督，不断完善农民工服务管理制度化建设，营造良好的公共服务环境，实现公共服务资源由本地城镇户籍向本地非城镇户籍人口的覆盖；在落地执行上，履行农民工服务管理职能的直接执行者（即基层管理部门和基层人员）应积极转变观念，对服务市民和农民工一视同仁，尽力消除歧视和区别对待等旧观念，以农民工切身利益引导其响应政府各项改革，逐步加深和完成市民身份转变。

参考文献

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