新时代水土保持监督管理面临的主要问题与对策

Main Problems and Countermeasures for the Supervision and Administration of Soil and Water Conservation in the New Age

沈连起¹，沈戈²

（1.山东省寿光市水利局，山东 寿光 262700；2.山东省潍坊市水文局，山东，潍坊 261031）

【摘  要】阐述生态文明建设中水土保持监督管理的新时代特征和主要任务，分析水土保持监督管理存在的主要问题，探讨营造良好的水土保持监督管理环境、创新水土保持监督管理措施、加强水土保持监督管理能力建设等方面的对策。

【关键词】新时代；水土保持；监督管理；问题；对策

【中图分类号】S157     【文献标识码】B    【文章编号】

水土流失是我国十大环境问题之一，严重制约了我国经济社会的发展。为此，国家和各级地方政府针对水土流失预防和治理制定了一系列的法律法规和政策，采取了规划、预防、监测、监督等水土保持措施，在水土流失重点预防区、治理区和大型生产建设项目遏制人为水土流失方面取得了令人瞩目的成就，但在其它方面仍有较大差距，特别是市县级水土保持监督管理不到位的问题，已经与新时代生态文明建设不相适应，必须得到足够的重视。

1 新时代水土保持监督管理的主要特征和任务

1.1 主要特征

新时代水土保持监督管理，我们认为就是围绕新时代生态文明建设开展一系列水土保持监督管理工作，主要有3个方面的时代特征：（1）是新时代生态文明建设的重要内容。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求严守资源环境生态红线。水土保持作为生态环境保护的重要组成部分，国家发改委会同水利部等九部委印发的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》已将水土保持纳入生态红线管控范围，这对新时代开展水土保持监督管理提出了新的工作目标和要求。（2）是地方党委政府生态文明建设年度评价的重要内容。国家两办印发的《生态文明建设目标评价考核办法》已将新增水土流失治理面积纳入绿色发展指标体系，作为各级地方党委政府生态文明建设年度评价内容。（3）是地方党委政府被责任追究的新内容。国家两办印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》明确规定：实行生态环境损害责任终身追究制，并明确了追究相关地方党委政府主要领导成员、有关领导成员和政府有关工作部门领导成员，以及党政领导干部责任的各种情形。

1.2 主要任务

针对以上特征，我们认为新时代水土保持监督管理主要有两方面的任务：一方面，全面履行水土保持监督管理职责，实行最严格的水土保持管控，这是新时代水土保持监督管理的首要任务。具体到实际工作中应开展好以下重点工作，一是开展好区域水土保持规划的编制和实施工作；二是开展好生产建设项目水土保持方案审批、实施和验收工作；三是开展好生产建设项目监督性监测和事中事后监管工作；四是开展好水土保持执法工作；五是开展好水土保持补偿费依法征收工作。另一方面，加快推进水土保持目标责任和考核的各项工作，促进和管理好水土流失的预防和综合治理。

2 水土保持监督管理工作存在的主要问题

2.1 对水土保持监督管理的认识淡薄

我国依法开展水土保持监督管理尽管快30年了，但社会上对水土保持监督管理的认识仍然很淡薄。一是对水土保持监督管理缺乏认知度。很多人对什么是水土保持监督管理、它有什么样的作用和意义、如何开展这项工作知之甚少，尤其是县级管理范围内，生产建设单位不知道建设项目应当采取哪些水土保持措施，才符合或达到水土保持监督管理要求。二是对水土保持违法行为缺乏正确的认识。人们往往重视法律禁止的违法行为，但容易忽视不履行法定义务导致的违法行为。更有甚者，即使做出了违法行为，思想上依然看得很轻，部分责任人受到处罚或处分后，也没有违法感和羞愧感，周围人更是鲜有批评、谴责，违法成本较低。

2.2 建设项目水土保持方案“三率”低

当前，省级以上管理的生产建设项目水土保持方案编制率、实施率、验收率较高，市、县级管理的生产建设项目除大型生产建设项目的编制率、实施率较高外，其它生产建设项目“三率”普遍较低，尤其是验收率极低，很多县市区几乎为零验收率，“未批先建”、“ 未验先投”的违法行为较为普遍。从山东省水利厅《关于做好2018年全省建设项目水土保持监管工作的通知》中可以看到，有的地级市“疑似未批先建项目图斑”有几千个，有的县市区高达几百个。经初步调查和现场复核，“疑似未批先建项目图斑”中20%左右为未批先建生产建设项目。既然是未批先建项目，就没有合法的水土保持方案，那就更谈不上水土保持方案的实施和验收了。

2.3 监督执法力度不够

主要表现在监督管理片面和执法软弱两个方面。（1）监督管理的片面性有：一是地方各级主管部门重视人为因素导致水土流失的监督管理，不重视自然因素导致水土流失的监督性监测和治理效果的监督管理；二是重视大中型生产建设项目的水土保持监督管理，不重视小项目的监督管理；三是重视生产建设项目水土保持方案的编制，不重视水土保持方案的实施、验收工作；四是重视生产建设项目水土保持方案审批工作，不重视事中事后监管。（2）执法软弱性有：一是面对大量违法案件，不敢全面查处，缺乏彻底查处的能力；二是面对名人、能人违法案件，不敢硬碰硬，缺乏坚决查处的勇气；三是面对行政干预，不敢说不，缺乏违法必究的魄力。

2.4 监督执法能力严重不足

1）监督管理人员严重不足。据全国水土保持监督管理能力建设县资料，两批1298个能力建设县均设立了专门的水土保持机构，共有专职监督管理人员7000余人，平均每个县5个多人，但实际上多数县级水行政主管部门混岗现象严重，有编制的水土保持监督管理人员不一定从事该工作，真正从事该项工作的人员不足两三人，甚至更少。

2）监督管理人员专业素质不高。全国水土保持专业毕业生相对较少，在县级水行政主管部门工作的专业毕业生更是少之又少，全潍坊市各县市区专业毕业生共计不到5人，依此推算全省各县市区共计不足60人。单靠非专业人员培训学习，很难满足工作需要。

3）履职能力明显不足。县级水土保持管理机构严重缺乏工作经费、工作设施和设备，导致了日常监督检查不能正常开展，政府购买服务委托第三方监督检查也无力实行。

3 抓好水土保持监督管理的对策

3.1营造良好的水土保持监督管理环境

1）加大宣传力度，提高社会认知度、参与度。利用报刊、广播、电视、网络等媒体和通过宣传栏、传单、标语、过街横幅等宣传形式，加大对水土流失危害性、预防和治理水土流失的必要性和重要性的宣传，增强全民水土流失的危机意识；加大对生态小流域、生态学校、生态居民小区水土保持措施和设施建设成效的宣传，提高全民认知意识和参与意识；加大对违法采砂取土、破坏植被和水土资源、生产建设项目不按规定编制水土保持方案、实施和验收水土保持设施等案例的宣传，增强全民法律意识和惩戒意识，逐步提高全社会对加强水土保持监督管理的认知度和参与度，营造出有利于水土保持监督管理的良好社会氛围。

2）严格执法管理，减少和遏制违法现象。对以上各类水土保持违法行为，各级水行政主管部门必须履行水土保持法赋予的监督管理职责，运用好水土保持法规定的查封、扣押、罚款、责停、代履行等法律措施，坚决依法严厉查处，特别是加大对名企、名人违法案件的查处，顶住人情面子、行政干预等各方面的压力，彻查到底，并在有关新闻媒体上予以曝光，对违法者形成强大的舆论压力，在水土保持监督管理方面逐步形成不能违法、不敢违法的良好法治环境。

3.2 创新水土保持监督管理措施

1）压实各级地方党委政府监督管理职责。水土保持作为生态环境保护的重要组成部分，已纳入生态红线管控范围和地方政府、领导干部政绩考核体系，并作为党政领导干部生态环境损害责任追究的重要内容，地方党委政府就有责任和义务组织搞好水土保持监督管理。上级地方政府水行政主管部门要定期向下级地方党委政府通报其辖区内水土保持监督管理情况，并提出整改意见和要求，限期整改，督促地方党委政府做好辖区内水土保持监督管理工作。

2）实施“主管部门+”的监督管理模式。通过“主管部门+”方式，告知和监督生产建设单位履行水土保持法定义务。具体而言，一是依托“+中介服务”拓展水土保持方案编制范围。中介服务机构擅长兜揽能评、环评、水评等服务事项，主管部门可以与中介机构互通生产建设项目水土保持方案编制信息情况，依托中介服务机构拓展水土保持方案编制范围。二是依靠“+政务服务”告知生产建设单位履行法定义务。当前，全国各地都在开展行政审批改革，由政务大厅或政务服务中心等政务服务部门实行模拟审批、并联审批，主管部门可以与政务服务部门沟通协调，在模拟审批、并联审批时，告知生产建设单位履行法定义务。三是利用“+审查会”要求生产建设单位履行法定义务。生产建设单位编制水土保持方案后，需申请主管部门组织召开水土保持方案报告书审查会，主管部门可以在审查会上要求生产建设单位履行法定义务。四是发挥“+社会与舆论监督”的作用，监督生产建设单位履行法定义务。水土保持主管部门可以定期将管理范围内水土保持现状、生产建设项目水土保持“三率”实施情况和违法查处等情况在新闻媒体、网络平台上予以公开，畅通监督和举报渠道，主动接受社会监督和舆论监督，掌握好违法线索并跟进查处。同时，探索将拒不履行水土保持法定义务的单位和个人纳入失信惩戒名单，充分发挥社会监督和舆论监督的作用。

3.3 加强水土保持监督管理能力建设

1）加强监督管理队伍建设。在增加水土保持监督管理工作人员的同时，优化工作人员结构，特别是知识结构、年龄结构；加大经费、设备支持；加大工作人员学习培训，提高监督管理队伍素质和能力。

2）强化“天地一体化”监管。在2015-2016年示范工作的基础上，生产建设项目“天地一体化”监管已在全国主要省市陆续开展，并取得良好的监管成效，特别是监督管理人员不足的县市区水行政主管部门，可以借助水利部提供的高清分辨率遥感“图斑”影像，对疑似超出审批范围的生产建设项目进行实地勘察核实，对疑似未批先建项目进行现场确认，落实违法责任单位，责令限期整改，能够较好地解决人员、经费、设备等不足的问题，是一种行之有效监管方式。因此，应进一步综合应用卫星或航空遥感（RS）、GPS、无人机、移动通讯等多种技术，增加监管频次，扩大监督管理范围，提高监督管理质量。

3）建立和完善事中事后监管制度。对审批了水土保持方案的生产建设项目，地方主管部门应围绕监督检查的对象、内容、程序、方式、措施、处理等建立好管理制度，对生产建设项目水土保持工作开展情况进行跟踪监督检查，配合好上级主管部门按照“双随机一公开”要求进行监督检查。

参考文献：

  牛崇桓，季玲玲.新时期水土保持监督管理的重点任务和措施 [J].中国水土保持，2016，（4）：5-8.

牛崇桓，适应新形势 把我新机遇 全面加强水土保持监督管理工作[J].中国水土保持，2017，（8）：1-3.