昆明市西山林场改革发展现状及对策

严毅^1,2，刘亚奎³，李李⁴，陈洁⁴，陈金龙^2*

（1云南农业大学,云南昆明,650201;2昆明市海口林场,云南昆明,650114;3国有凤阁岭林场,陕西宝鸡,721300;4昆明市西山林场,云南昆明,650100）

摘要：通过对昆明市西山林场改革发展现状、取得的成效进行分析总结，找出存在体制机制不健全，发展活力不够；职工收入水平偏低，发展积极性不高；森林经营水平不高，发展动力不足；基础设施建设滞后，发展基础不牢；专业人才缺乏，发展支撑不够；岗位设置、薪酬机制不合理；森林资源管护形势严峻，发展保障不力等发展桎梏因素，依托生态文明建设、国有林场改革、建设现代新昆明等历史和战略发展机遇，提出从明确功能定位，理顺管理体制；强化森林资源管理，盘活森林资源；争取政策支持，加大财政扶持力度；强化用人机制，提高人员素质等方面突破的发展对策。

关键词：昆明市西山林场；改革；发展；对策

The Status Quo and Countermeasures of the Reform and Development of Xishan Forest Farm in Kunming City

YAN Yi¹，LIU Yakui³, LI Li⁴, CHEN Jie⁴, CHEN Jinlong^2*

（1.College of Landscape and Horticulture,Kunming,Yunnan,650201; 2. Haikou Forest Farm, Kunming, Yunnan,650114;3. Guoyou Fenggeling Forest Farm, Baoji, Shaanxi, 721300;4. Xishan Forestry Farm, Kunming ,Yunnan,650100）

Abstract: Through the analysis and summary of the status quo and achievements of the reform and development of Xishan Forest Farm in Kunming City, it is found that the existing system and mechanism are not perfect, the development vitality is not enough; the income level of employees is low, the development enthusiasm is not high; the forest management level is not high, and the development motivation is insufficient; The infrastructure construction is lagging behind, the development foundation is not strong; the lack of professional talents, insufficient development support; the irrational job setting and salary mechanism; the serious situation of forest resources management and protection, the lack of development and other development factors, relying on ecological civilization construction, state-owned forest farm reform, Building historical and strategic development opportunities such as modern new Kunming, and proposing clear functional positioning, rationalizing management systems; strengthening forest resource management, revitalizing forest resources; seeking policy support, increasing financial support; strengthening employment mechanism, improving personnel quality, etc. Breakthrough development strategies.

Key words: Xishan Forestry Farm in Kunming; Reform; Development；Countermeasures

随着经济社会的发展，整个社会对林业的需求已由简单的提供木材产品向其发挥生态、社会效益转变^[1]，成为生态建设与经济协调发展的重要部门，林业的可持续发展能力也受到越来越多的关注，党中央更是高度重视，于 2009年首次召开的林业工作会议就明确赋予了林业四个重要地位。国有林场作为森林生态建设的主体和提供林副产品的物质载体，是我国生态修复和建设的主要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施^[2]。我国共有国有林场4855个，遍布31个省区市的1600多个县，森林面积和国家级公益林面积在全国的森林面积中占有重要比重 ^[3]。经过60多年的发展，国有林场在保护国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化过程中发挥了重要作用，在林业生态建设和森林资源管理中取得了丰硕成果^[4]，然而随着改革发展的深入，国有林场本身存在的功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全等问题逐渐暴露，严重制约着我国林业的发展，导致多数国有林场陷入资源危机和经济危困的两危境地，国有林场在可持续发展中面临着严峻的挑战，改革势在必行。

中央对国有林场改革工作更是高度重视，先后成立国有林场和国有林区改革工作小组，颁发《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《关于开展国有林场改革试点的指导意见》、《国有林场改革方案》，明确改革目标、指导思想、基本原则、主要任务，并指定改革试点省份^[5-8]，经过一系列国有林场改革文件、政策及试点工作的落实，国有林场改革在部分省区已取得了明显成效^[9,4]；同时国外在国有林经营管理方面也有很多宝贵的经验和成果可供借鉴^{[10,1 ,11]}。昆明市西山林场位于昆明市西山区中部，拥有显著的区位优势，是滇池面山与城市面山的生态屏障、城市森林氧吧、城市可持续发展最重要的生态本底，但长期以来由于管理体制不顺、经营机制不活、基础设施不完善，民生问题比较突出和复杂的林权纠纷问题，致使昆明市西山林场现代化进程缓慢，区位优势无法彰显，生态效益和社会效益得不到充分发挥。基于此，本论文在充分认识昆明市西山林场发展现状的基础上，分析了发展中存在的桎梏因素，借鉴国内外先进国有林场改革发展先进经验，针对昆明市西山林场存在的问题，提出昆明市西山林场可持续发展对策和建议，以期实现昆明市西山林场资源增长、职工增收、林场增效的可持续发展目标，同时为云南省国有林场改革提供科学决策依据和经验借鉴。

1昆明市西山林场发展现状

1.1昆明市西山林场人员及岗位设置情况

昆明市西山林场核定在职职工有44人，其中管理岗位3人，专业技术岗位 28人，工勤岗位 8人。在职职工年龄分布，40岁以下职工29人，40至50岁职工9人，50岁以上职工6人；按照学历划分：硕士研究生6人、本科生20人、本科以下学历18人。根据职责任务内设8个职能机构：办公室、防火办、林政科、生产科、马街营林区、普吉营林区、黑泥凹营林区、武家箐营林区。

1.2昆明市西山林场管辖林地情况

昆明市西山林场全场总面积为66120亩，活力木总蓄积量69593m³，林分蓄积量67469m³，其中天然林面积6142.5亩，蓄积量为31020m³，主要分布于武家箐营林区。人工林面积14641.5亩，蓄积量36449m³，森林覆盖率为35.6%。全场有防护林20628亩，占总面积的31.4%。主要树种为云南松、华山松、油杉、园柏、地盘松、栎类、桤木、杉木、桉树、旱冬瓜等。经济林156亩，占总面积的0.12%，其中果树林33亩，主要水果苹果、梨、花红、桃；竹林93亩，特用林及油橄榄林30亩。

1. 3管理体制变革历程

昆明市西山林场始建于1959年，发展至今历经了创业期（1959年-1980年）、改革发展期（1981年-1988年）、成果稳固期（1988年-2000年）、职能变革期（2001年至今）等四个变革阶段；单位性质几经周折从全额拨款变为差额承包责任到差额拨款再回到全额拨款事业单位；随着土地面积的不断增加，职能部门逐渐细化，森林蓄积量、森林覆盖率逐渐提高，单位基础设施和职工工资待遇也有一定程度改善。

2昆明市西山林场的发展成效

2.1完善的岗位设置和人员结构

昆明市西山林场现有职工44人，其中管理人员8人，占总人数的18%；专业技术人员28人，占总人数的64%；工勤人员8人，占总人数的18%。从性别上看，男职工24人，占总人数55%，女职工20人，占总人数45%。从年龄上看， 40岁以下职工29人，占总人数的66%；40至50岁职工9人，占总人数的21%；50岁以上职工6人，占总人数的14%。从学历上看，硕士研究生6人，占总人数的14%；本科生20人，占总人数的46%；本科以下学历18人，占总人数的41%，可见昆明市西山林场在岗位设置和人才结构上较完善。

2.2生态效益大幅提高

对昆明市西山林场1964年、1980年、2017年总面积、林地面积、森林覆盖率、活立木蓄积量等指标进行统计见表1。由表1可以看出，昆明市西山林场总面积、林地面积、森林覆盖率、活立木蓄积量均大幅提高，其中以活立木蓄积量增幅最大，森林覆盖率次之。经过58年的变迁发展，土地面积从4.68万亩发展到7.4729万亩，林地面积从3.64万亩发展到6.149万亩，森林覆盖率从不足2%发展到69.46%，活立木蓄积量从5384立方米发展到237730立方米。同时昆明市西山林场稳步推进天保工程、滇池面山造林、天然林资源保护、义务植树造林、“五采区”植被修复、坟山绿化等林业重点生态工程、“空中航线视廊及面山绿化综合整治提升造林绿化”项目，累计完成造林面积8776亩。森林覆盖率、绿化率、蓄积量、林分质量的大幅提高，让其在森林美化环境、调节气候、保持水土、涵养水源、净化空气等方面，对昆明市的社会经济发展起着重要的作用，成为昆明市生态系统中的重要组成部分。

表1. 昆明市西山林场林地变化统计表

Table 1. Statistical Table of Forest Land Change in Xishan Forest Farm, Kunming City

昆明市西山林场在森林资源管护方面：一是认真执行森林资源管理目标考核责任制，设立责任办公室，相关林区为直接责任部门，划定责任区域到个人的森林资源管理责任机制。二是强化林木采伐管理，严格按照相关的法律法规和上级管理部门的要求来开展林地拨交、采伐工作，严格征占用审批，控制征占限额，不断减少林地消耗。三是加大森林资源管护基础设施投资力度，强化管护队伍建设。制定森林火灾相关预防、应急预案方案，并从防火物资、车辆、器具、瞭望台建设、宣传上强化森林资源保护力度；积极组织技能培训，提高运用政策法规武器等从事新形势下森林资源管护的能力和素质。四是坚持依法治林，按照“从严管林”的工作方针，持续加大资源林政案件的查处力度，严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为，昆明市西山林场年平均处理林业行政案件近100起，为国家挽回经济损失百余万元，挽回国有林地近100亩。

2.4科技兴林成效显著

昆明市西山林场把生态建设作为主要任务，不断扩大造林面积，加强封山育林和资源保护，强化现代化体系建设，初步实现数字化、信息化管理。坚持科学技术是第一生产力的发展理念，积极加强与大专院校、科研机构的交流合作，着力推进智力与项目引进，林业科技创新和平台建设取得阶段性成效。先后完成省市级林业科技项目多项，荣获“昆明市科学技术进步三等奖”1项。随着项目开展，在林场分别建立混交试验区、云南松近自然改造示范林和顶级群落人工林共516亩，推广示范5000亩，营造省级林业推广项目景观示范林200亩。

3昆明市西山林场经营管理过程中存在的问题及原因分析

3.1体制机制不健全，发展活力不够

昆明市西山林场体制机制不健全主要体现在：第一，昆明市西山林场隶属于昆明市林业局，林业局决定林场的一切大小事务，包括单位领导的任免、林场经营任务，是一种高度集权管理的体制，林场缺乏自主管理权。第二，林场职工主要由上个世纪80年代定岗的老职工家属及子女，以及近年来通过事业单位招聘考入的大学本科及以上的人员组成，由于易进难出的事业人员流动机制和“大锅饭”式的收入分配模式，林场陷入机构臃肿、职工工作技能更新慢、积极性不高的困境。第三，单位职工绩效考核办法与单位的发展目标关联性较差，绩效考核流于形式，无实质性的奖惩机制，导致勤人变懒、让懒人更懒。

3.2职工收入水平偏低，发展积极性不高

昆明市西山林场2001年定为全额拨款事业单位后，实行收支一条线，职工工资收入由昆明市财政局统一拨付。作为林业生产一线单位，基础设施落后，工作条件艰苦，生活条件严重不足，工资水平却远低于全国的平均水平，甚至不及所在区县基层事业单位职工工资水平，林场职工生活水平与社会平均水平有较大差距，导致工作积极性不高。

3.3森林经营水平不高，发展动力不足

昆明市西山林场林地面积4099.3hm2，其中公益林面积2603.3hm2，占林地面积的63.62%，公益林比例较高，其中纯林面积2453.3hm2，占有林地面积73.20%；混交林面积898.3hm2，仅占有林地面积26.80%，同时幼龄林、中龄林、近熟林、成熟林和过熟林的面积比例分别为26.63%、44.41%、14.53%、10.57%和3.86%。中幼林的比例高达71.04%，近成、过熟林的比例仅占28.96%；主要优势树种为云南松、栎类、桤木、华山松、柏木、华山松、蓝桉、桤木等，可见昆明市西山林场植被类型、树种单一，混交林、成熟林比例较少，林分质量差，自然属性弱，抵御病虫害的能力差；加上政策、资金的限制，幼林抚育、低效林改造、树种优化工作无法开展，多种经营、综合开发利用滞后，产业化程度低，导致林场的森林资源质量不高，生态效益难以充分发挥；林产品加工和休闲旅游产业发展滞后，经营性资源得不到有效利用。

图1 西山林场乔木林分面积蓄积按龄组构成 ^[12]

Figure 1 Xishan Forest Farm arbor forest area accumulation by age group

3.4基础设施建设滞后，发展基础不牢

昆明市西山林场建场于1959年，当时的办公、生产、生活等基础设施建设标准低，后期维持简单再生产资金长期不足，并长期遵照“先生产后生活”的原则，投入主要集中在营造林上，基础设施建设投入较少，导致基础设施十分破旧。林场房屋、电、水、通讯等基础设施远不能满足发展的需要，亟需改造或重新修建。同时林场50%的职工长期坚守在深山老林，夫妻长期两地分居、子女受教育困难、文化娱乐活动缺乏严重动摇年轻职工坚守的信念，种种困难极大制约了林场的长远发展。

3.5专业人才缺乏，发展支撑不够

昆明市西山林场虽有大中专毕业生26人，但绝大部分人是通过函授获得的文凭，还有部分属于部队转业干部，缺乏高层次的专业人才，特别是林业的专业人才，难以支撑林场的现代化建设；同时林场职工年龄老化严重，在职的44名干部职工中40岁以上职工就有15名，而40岁以下的职工29名，20-30岁的年轻职工只有几名。此外，受计划经济体制的影响，加上山区封闭的工作环境中，职工与外界接触不多，学习培训机会较少，导致职工知识和观念更新缓慢，业务技能提升不大，综合素质不高，缺乏与时俱进、改革创新的意识和勇气，难以适应林场科学发展的需要。

3.6岗位设置、薪酬机制不合理

公益型国有林场的岗位设置参照当地事业单位标准，分为管理岗、专业技术岗和工勤岗。根据国家林业部门和人事部门的相关文件规定，在公益型国有林场当中，管理岗位应为岗位职数的20%以下；林业管护等林业技能35%；专业技术岗位应为岗位职数的40%以下；工勤岗位应为岗位职数的5%以下。岗位不同，薪酬制度不同，工资收入也不同，却因林场分工不细而干着相同的工作，严重的同工不同酬。

3.7森林资源管护形势严峻，发展保障不力

昆明市西山林场管辖范围地跨三个行政区，毗邻6个乡镇，又是城市面山区域，地理位置的特殊性决定了森林资源管护的挑战性，具体表现在：第一，林权确权工作难度大，林权争议突出。由于历史遗留问题，林场大部分管辖区域无林权证，未发证率高达81.2%，与周边村社存在着长久的林权争议。随着城市化进程的加速，林权纠纷日渐突出，严重制约着林场健康发展和生存安全保障能力的提升，成为林场发展的一大瓶颈。第二，特殊的地理位置，交通方便、人口密集、人为活动频繁，山林火灾、偷挖盗采、毁林开荒等现象十分严重。第三，瞭望台、水、电等基础设施的缺乏给森林防火监测人员的工作、生活及通信联络工作带来了极大的困难，林场整体森林防火形势严峻。

4昆明市西山林场改革发展锲机分析

4.1生态文明建设的历史机遇

随着党的十八大把生态文明建设上升为国家战略、习近平总书记对云南省提出“生态文明建设排头兵”战略定位、全国林业厅局长电视电话会议召开、云南省《关于加快推进生态文明建设排头兵的实施意见》出台，昆明市西山林场在加快推进依法治林、切实加强资源保护管理、认真做好林业灾害防控工作、积极发展绿色产业、着力健全林业政策体系、努力提高科技和信息化水平、进一步加强林业队伍建设等方面的发展将迎来前所未有的历史机遇。

4.2国有林场改革的重大机遇

《国有林场改革方案》要求国有林场改革要围绕发挥生态功能、维护生态安全的战略定位，加快健全森林资源监管体制，创新资源管护方式，完善支持政策体系，为促进生态文明建设和经济社会可持续发展提供有力保障。昆明市西山林场应抓住国有林场改革的重大机遇，在市委市政府和市林业局的指导下，结合林场实际，积极借鉴国内外先进林场改革成功经验，做好改革工作。

4.3建设现代新昆明的战略机遇

建设现代新昆明发展战略，即实施“一湖四环”工程，逐步形成“一湖四片”的城市新格局。昆明市西山林场作为昆明近郊的国有公益型林场，承担着调节气候、净化空气、保持水土等重要职责。在建设现代新昆明发展战略中，昆明市西山林场区位优势突出，政策环境支持力度强劲，社会关注度高，在打造昆明山水园林城、宜居生态城、环湖生态建设中将发挥不可替代的作用。

5昆明市西山林场改革发展对策与建议

5.1明确功能定位，理顺管理体制

第一，坚持昆明市西山林场公益一类事业单位的机构性质不变，主要功能定位为保护培育森林资源、维护国家生态安全等生态公益服务，从提供优质的生态公共服务和生态安全保障等方面强化服务职能；第二，建立健全林场管理体制和机制，依法制定《昆明市西山林场基建生产项目招投标管理办法》、《昆明市西山林场资源有偿使用办法》，建立林场森林资源管理系统，实行森林资源离任审计。通过委托、合同、采购等购买服务方式，成立后勤保障部门、森林管护部门、科研开发部门、森林生态旅游开发部门、法律保障部门等，聘请高科技人才从事项目研发工作，实行岗位责任绩效管理和事业单位人员按岗聘用的用人管理制度，建立体现岗位绩效和分级分类管理的人员收入分配制度，调动职工的积极性；第三，政府推动，创新发展机制。积极争取国家、省、市财政对国有贫困林场的政策和资金支持，使林场具有一定的自主经营权利，在立足生态保护的基础上，保障林场能盘活可经营性资产，产生一定的经济效益，林场经营收入可以按比例留成作为奖励，上级主管部门对经营进行监督，使得经营和管理权利分离。第四，引入政府购买服务，提高管理水平。根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号)、《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综〔2014〕96号）有关规定，将林场适合购买公共服务的事项，通过委托、承包、采购等方式，交由具备条件且信誉良好的社会组织、机构和企业承担，提升公共服务质量与效率，提高财政支出绩效。

5.2强化森林资源管理，盘活森林资源

第一，政府牵头出台对口管理、分级监督的办法，对森林采伐、林地变更、林地征占用等实行严格的审批程序，单位制定完善的森林资源管理和监督考核制度；第二，将森林资源保护成效纳入考核内容，考核结果作为考核评价主要领导政绩的重要依据，同时开展场长“离任审计”；第三，更新林地征占用补偿机制，利用昆明市西山林场森林资源开展森林旅游、林下经济等经营活动时，应当与林场明确收益分配方式；经批准占用国有林场林地的，应当按照规定依法缴纳森林植被恢复费，足额支付林地林木补偿费、安置补助费和职工社会保障费用；第四，在坚持生态公益林场性质不变的前提下，按照分类经营的原则，划定保护区、经营区，经营区在不破坏森林资源的情况下充分、合理利用森林资源，开展多种经营，大力发展林下特色产业，引导职工或社会资金投入，积极参与市场竞争，增强林场的生机和活力。

5.3争取政策支持，加大财政扶持力度

第一，抓住改革锲机，积极保持与相关部门的密切沟通，争取省、市、地方政府和林业职能部门出台更多的有针对性、可操作的以符合省情和场情的改革发展方案，重点给予国有林场宽松的政策和相应的资金扶持，让国有林场改革有据可依的同时，有足够的资金支持；第二，增强资金投人，加快基础设施建设。积极争国家、省、市各部门对林场建设和经营的投资，林场范围内的公路、通讯、用电等基础设施建设争取纳入地方政府属地管理，实行统一规划、统一组织实施，或者地方政府给予适当补贴由林场自行进行基础设施建设，逐步改善生产和生活条件；第三，参照地方政策，保障职工待遇。国有林场职工大部分长期从事野外工作，有的常年在深山护林点和瞭望台工作，工作环境及任务不亚于当地街道的林业站工作人员，其职工待遇应参照地方政策，落实基层乡镇补贴，从待遇上解决职工工作积极性不高的现实问题；同时，在公益林补偿标准上也应做到两个统一，使国有林场普遍享受到地方财政的有力扶持，切实调动职工的积极性、主动性和创造性，增强国有林场发展活力。

5.4强化用人机制，提高人员素质

第一，科学定编，灵活用人。在保持现有编制岗位总量不变的情况下，适当进行优化，提高国有林场专业技术岗位结构比例。比如昆明市西山林场岗位结构可设置为：管理岗位3名、专业技术岗位40名、工勤岗位3名。同时林业行政主管部门应成立相关的业务科室，专门开展国有林场的管理指导工作，强化对国有林场管理人员资质和岗位技能的管理，并根据需要对系统内人员进行灵活调度，让职工的专业优势发挥到极致。第二，建立健全竞聘上岗、绩效考核、权益保障等人事管理制度和机制。场领导在委任制的基础上引入竞争机制，在竞聘的基础上由上级主管部门任免，在源头上保证林场主要负责人拥有较高能力和素质。同时赋予领导班子更多的管理经营自主权，建立健全职工代表大会制度对领导班子进行监督，从而提高林场的决策效率。职工的管理上实行择优上岗，能者上、庸着下，优者进、差者出的管理机制，特殊岗位上采取即评即聘的方式进行人才补充，营造良好的人才发展环境。第三，优化人才结构，保证人才质量。改变目前“终生”制的劳动聘用关系，根据“高效、择优”的原则，建立能出能进、能上能下的新劳动关系，寻求政府政策支持对老、弱、病、残采取提前退休、买断工龄、停薪留职、奖励性辞职等手段分流，将编制空出来对林场急需的专业技术人才进行补充，为林场发展提供人才支撑。第四，强化林场职工教育培训。坚持科教兴林，注重人才引入、培养和交流，加强与大专院校、科研院所的合作，营造更多职工专业技能和知识的培训机会；同时林场开办职工教育培训班，不断提高林场职工的思想认识和业务技能，营造良好的学习氛围，建设可塑性、专业性、高素质的干部职工队伍。

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