以社会治理助推精准脱贫

邓贤明

（赣南师范大学马克思主义学院，江西赣州 341000）

摘要：社会治理理论强调多元扶贫主体的沟通参与，主张贫困人口社会资本的积累，提倡减贫对象的内生发展动力。而我国贫困治理主体结构不够合理，贫困地区和人口的社会资本短缺，减贫对象主体发展意识不强，严重影响了脱贫成效。应通过政府主导与社会协同的有机统一，社会资本与制度保证的双重驱动，自我价值与公共利益的共同提升，建立有内生动力、上下结合、内外互动、多方协调的精准脱贫长效机制。

关键词：社会治理  精准脱贫  社会资本  社会协同

自上个世纪的80年代中期以来，党和政府高度关注贫困地区和人口的减贫脱贫工作。随着国力的增强，扶贫力度不断加大，治贫理念和方法不断创新，经历了由“救济式扶贫治理”、“开发式扶贫治理”不断走向“参与式扶贫治理”的历史进程，脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。^[1]进入新时代，脱贫领域下的都是难啃的“硬骨头”，可谓是脱贫的攻坚克难关键期。为了如期实现脱贫的任务和目标，为了解决脱贫领域的深层次问题，为了巩固贫成果，急需发挥各方合力，走一条可持续的贫困治理道路。

我国是传统的农业国家，生产力不发达，贫困问题由来已久。贫困的表现多样化，既有物质经济的贫困，也有思想文化的贫困；既有无法获得最低需要的能力贫困，也有区域资源供给乏力的资源贫困；甚至还有我国政策制度不完善而造成的机会贫困。贫困形式的多样化，贫困原因的复杂化，决定了扶贫脱贫是一项重大的社会系统工程，必须用社会治理的理念和方法来加速脱贫进程和巩固脱贫成果。从社会治理的角度审视，解决贫困问题，既要扶贫，更要脱贫；既要关注当下，更该着眼长远；既要发挥外力的帮扶引带作用，更应该激励贫困地区和人口内力的不断生成。以往的扶贫工作教训也证明了必须由“外在的物质输入治理，转化为内在的能力开发治理，包括贫困人口能力的开发和贫困地区资源的开发”，^[2]以期建立有内生动力、上下结合、内外互动、多方协调的脱贫长效机制。社会治理理念和方法的引入，是对我国传统治贫思路和方法的扬弃，是实现精准脱贫目标的现实要求，是全面建成小康社会夺取有中国特色社会主义现代化建设胜利的必然途径。

一、社会治理与精准脱贫的契合

治理是对统治的发展和替代，治理的价值基础是民主，^[3]治理的主体是多元的，治理关系是合作伙伴关系。简言之，社会治理强调多中心的协调互动，提倡多主体的合作共赢。精脱贫目标能否实现，在很大程度上取决于政府、市场、社会和个人之间的良性互动，依赖于各种力量的合力作用。社会治理视角和精准扶贫有高度的契合度，不仅在目标上存在着内在统一性，而且在实践结构上的同构性也颇为相似，二者都注重从物质资本、人力资本向社会资本的转变过程，强调社会治理主体的多元发展和社会资本的不断培育，在创新社会治理的实践模式过程中实现精准脱贫的目标。

社会治理理论强调多元扶贫主体的沟通参与。“治理”一词不仅体现多个权力中心之间连续有机的协调，也内含了公共部门和私人部门之间协同参与的意义。社会治理理论要求遵循科学规范的制度体系，以多元主体间共同合作和参与为基础，理性的选择和配置社会资源，全面体现以人为本的原则，最大程度地满足社会公众的合法性合理性需求。从社会治理的视角看，精准脱贫的重要主体，除了政府机构，还包含了除此之外的更为广泛的社会组织，这些主体共同承担减贫脱贫工作，体现了中国特色社会主义精准脱贫的特点。^[4]

社会治理制度的强制性是其政策有效实施的刚性特征，这种“正式制度安排”与“非正式制度安排”的契合程度是社会治理制度的一大优势所在。由于国家、市场和社会之间存在“资源依赖”的关系，三者结合可以降低“交易成本”，在社会治理中起到相互补充的作用，由此社会治理理论提出“多元主体通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。^[5]将这种分析嵌入到精准脱贫的实践中，可以看到不同主体的优势。在国家层面，政府为贫困户提供政策支持，完善社会保障制度建设，满足贫困人口基本生产生活的需求，发挥政府统筹规划的作用。在市场层面，多元化的市场主体所拥有的资源不同，可以利用市场机制的灵活特点，发掘贫困地区特色经济优势，提高贫困人口生产技术，将贫困地区的资源优势输送到市场，从而解决贫困地区经济发展问题。从社会层面来看，社会组织可以为贫困地区和人口提供大量的志愿服务，提升贫困人口文化资本和心理资本，拓展贫困地区和人口的社会网络资源，促进贫困地区社会文化发展。从个人来看，达到脱贫的目的，仅仅靠外部的供给显然力不从心，发挥贫困人口的自身内在潜力才是脱贫的关键。因此在精准脱贫的实践过程，不存在以己之力脱贫的可能性，随着新常态经济的不断发展，必须形成多元化的扶贫脱贫格局。

社会治理理论强调贫困人口社会资本的积累。社会资本是存在于社会支持网络中，使得人们的社会行动能够实现的一种社会资源，通常表现为信任、合作、规范、互利等范畴，这些资源可以为贫困人口带来便利，并且在一定程度上节约它们获取资源的成本。故社会资本的内涵与社会治理的内涵有诸多相通之处。经过多年的扶贫脱贫实践，我国贫困治理已经超越了单纯的物质供给阶段，在一定程度上触及到国家现有扶贫的体制，急需有制度创新和制度供给。社会治理理论强调贫困人口社会资本的积累，而贫困人口社会资本的积累是需要以制度供给的公平有效为前提条件的。贫困人口社会资本存量不足，现有的扶贫工作应当不断推动物质资本向人力资本，再向社会资本的转变。

社会治理理论的社会资本视角与精准脱贫的需求紧密联合在一起，脱贫工作涉及了国家和社会的方方面面，其中人口的信任，国家的政策，制度的规范，社会参与的程度等正是两者相交叉的地方。人口的信任和社会参与就是通常所说的社会关系网络，而这种社会关系网络本身是一种极为重要的社会支持网络。由于贫困人口生活环境的封闭性，导致减贫对象的社会交往极度缺乏，社会关系网络范围狭窄，限制了贫困人口的发展，这也正是社会治理强调贫困人口社会资本积累的原因之所在。国家政策和制度规范的完善，社会资本的积累，社会支持网络的畅通，可以让贫困人口更有机会、更有信心借助各种外来力量来解决自身问题。

社会治理理论强调减贫对象的内生发展动力。就精准脱贫而言，社会治理理论不仅注重协同共治，积累社会资本，更强调减贫对象的内生发展动力。贫困人口的物质和精神双重富足才能达到脱贫的目的。社会治理理论认为贫困治理不仅要有外生式扶助，内生式的发展更为关键和更为根本。尽管外部的资源投入对精准脱贫不可或缺，但是贫困人口内部的自助性发展是实现精神和物质脱贫的必经之路。

扶贫要扶志，帮助贫困群体树立主体发展意识是精准脱贫的重要途径，也是形成良好社会治理格局的必然要求。社会的每一个个人都是具有能动性的主体。在精准脱贫的过程中改变贫困人口被动接受救助的局面，帮助他们克服等靠要思想，去除悲观宿命观点，树立自立自强意识，激发他们的发展动力，摆脱因个人能力和思想导致贫困或返贫的的现象。由此可知，贫困治理不是简单的投入和帮扶，而是外部条件的有效输入和内部资源的充分挖掘有机统一。 

二、现有脱贫工作之社会治理不足

经过了近40年的改革开放，在全面建成小康社会的康庄大道上，我国的减贫脱贫成效有目共睹，在国际社会上赢得了高度赞誉。但精准脱贫工作仍然面临一系列的问题，如政府、市场和社会不同程度的缺位，扶贫主体较单一，社会资本的流动性较差等。归纳起来，这些问题主要体现在贫困治理主体结构不合理、贫困治理的社会资本短缺、减贫对象的主体发展意识不充分等方面。

贫困治理主体结构不合理。在实现精准脱贫的工作中，政府作为社会管理的重要主体，统筹全局，发挥着不可替代的作用，但提供公共服务、实现公共利益并不意味着政府应该“大包大揽”。当前我国脱贫攻坚的社会治理主体结构不合理，政府力量比较强大，市场力量和社会力量相对弱小。在少数地区，几乎是政府在减贫脱贫工作中“唱独角戏”。在很多贫困地区，政府、市场和社会三者之间合作协调的基础薄弱、体制不健全、机制不灵活。究其原因，一是地方政府的惯性思维和做法；二是部分贫困人口的“懒汉”思想和“臣民”意识；三是我国的社会组织不够发达，尤其是西部贫困地区。政府作为精准脱贫的单一主体限制了精准脱贫服务供给的多元性，严重影响了脱贫工作成效。从某种意义上讲，政府力量与社会力量是一种此消彼长的关系。政府力量强势一些，社会力量便会弱势一些。政府在脱贫领域的“单打独斗”，除了加重自身负担外，也必然会挫伤市场和社会力量的积极性，还可能会助长贫困人口的等靠要思想。由此可知，贫困治理主体结构不合理主要体现在两个方面：一是主体较单一，市场力量和社会力量严重不足；二是多主体之间的合作协商体制制不健全，市场力量和社会组织的优势发挥不出来。事实上，这两个方面相互联系、相互影响，严重影响了精准脱贫的进程和实际成效。

贫困治理的社会资本短缺。在新时代，我国精准脱贫进入了啃“硬骨头”的时期，存在一些深层次问题，如扶贫脱贫的形式化、脱贫层次较低、甚至还出现返贫现象，这在一定程度上反映出我国脱贫体制缺乏有效的风险防范机制，缺乏相适应的贫困群体社会资本培育手段。而社会资本的分布具有特殊性和不平衡性，由于历史和资源的制约，制度社会资本、文化社会资本和社会关系网络资本的缺位制约了贫困治理的发展。

政府、经济组织、社会组织等为了提高减贫对象的社会资本占有，是新时代我国精准脱贫制度变迁的重要路径。贫困地区和人口的社会资本短缺体现在诸多层面：从宏观层面来看，贫困地区基础设施建设和公共服务的投入不足，贫困弱势群体难以获得或无法利用制度保障来维护自身的基本权利，。为此必须改革和完善贫困地区的教育和文化体系，建立健全社会保障和医疗体制，解放制约贫困人口发展的枷锁，进一步满足贫困区域整体的基础性发展需要。从中观层面来看，民间社会组织 “在一定程度上为贫困群体的每一个成员提供集体公有资本支持”，由于我国社会组织数量的有限、公信力不高以及活力不的够，制约了这种资本支持的作用和效果。故解放和激发社会组织的发展动力，丰富民间组织的活动方式成为一个突破口。从微观上来看，贫困人口的文化水平相对较低，知识技能缺乏，自我发展意识薄弱，社会交往圈子小，他们拥有的社会资本量少质低。因此要帮助贫困人口激发内在的发展动力，拓展自身的社会关系网，在完善贫困人口能力建设的同时不断积累贫困群体的社会资本存量。

减贫对象的主体发展意识不强。减贫脱贫是一项难度极大的系统工程，无疑需要借助外力（政府、市场和社会组织）的推拉。如果脱贫对象不愿动、不想动，如果他们的内力不足，如果他们只是被动接受扶贫而不主动奋力脱贫，外援的作用必定大打折扣。脱贫，既要在物质上经济上脱贫，更要在精神上思想上脱贫，而后者更为艰难更为根本。脱贫的真正意义在于培育贫困对象的主体活力和能力，通过激发他们的内生动力，成为内源发展的主体，积极主动地参与到脱贫队伍中，与区域环境相结合，才可能实现可持续脱贫，有效减少脱贫后的返贫现象。脱贫对象的主体发展意识不强主要体现在“懒汉”思想上。部分贫困人口不思进取，安于贫困，不远付出，好逸恶劳，习惯于接受政府和社会给予的各项帮助。甚至还有个别脱贫对象演化成了“刁民”，心安理得地享受诸多优惠政策，不知足，不感恩，盲目攀比，胡乱指责，提一些超越政策条件的不合理要求，借助上级督导来威胁扶贫工作人员。“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的现象依然存在。为什么部分脱贫对象的主体发展意识不强？为什么部分贫困人口的小农意识根深蒂固，文化程度不高，责任意识缺乏，自尊感不强？这既有历史文化的原因，也有现实的无奈。  

三、以社会治理促精准脱贫

参照社会治理的理论精髓，精准脱贫是政府、市场、社会、民众等多主体合作的共治模式。在调整优化多元贫困治理格局的过程中，以政府主导来实现社会协同，凝聚、重塑、合理分配社会资本，完善社会保障制度建设，激发减贫主体的内在动力，提升他们的自我发展意识，如期现精准脱贫目标，不断巩固精准脱贫成果。

政府主导与社会协同的有机统一。“在社会治理中，实现精准脱贫目标，体现了扶贫治理主体是党的领导与多元参与的有机统一”，^[6]这与公民治理理论所提出的“多元社会主体对一个独立的国家具有积极的意义”不谋而合。庞大的贫困人口基数和复杂多样性的致贫原因对政府单一扶贫体制提出挑战，客观上要求非政府组织和社会公民等社会力量共同参与贫困治理行动中去，形成政府主导下的减贫主体多元化模式。这种社会协同参与的精准脱贫对创新社会治理体制发挥着举足轻重的作用。积极引导公共部门与私人部门共同参与减贫事业，理清政府、社会、市场和公众之间在脱贫事业中的职能关系，打破政府组织和非政府组织之间的隔阂，夯实脱贫攻坚的成效，为脱贫的精准性打下了稳定性和可持续性的基础。值得肯定的是，现有的脱贫攻坚行动呈现了结对帮扶和多主体参与的效果，但参与深度和广度仍然有待提升，贫困农户和市场机制的能动性和潜力尚未发掘出来。贫困地区的独特资源和经济优势可以通过市场化模式来有效地配置和发挥。积极引导社会组织助力精准脱贫，可以发挥其独特的专业优势，打破现有政府“单兵作战”的减贫模式，丰富贫困治理中“政府—贫困群体”的单向结构，推动贫困群体之间多层次的良性互动。在宏观上减轻政府行政和经济压力，促进政府职能的转变；在微观上激发社会组织承担主体责任，与政府产生协同效应，创新发展新的减贫项目。^[7]据有关部门统计，我国农村贫困人口还有3000多万，要如期实现脱贫攻坚目标，平均每年需要减少贫困人口近1100万，艰巨的脱贫工作要求多主体参与的制度设计，在发挥政府主导作用同时，统筹协调各方主体的职能和关系，充分利用政府“以强制求公益”、市场“以自愿求私益”、社会组织“以自愿求公益”的各自优势。当然，在社会协同治理贫困的过程中，要理清不同扶贫主体的责任和权限，强化行政监督体系，对参与扶贫的非政府组织、各类市场主体、企事业单位和个人起到正向激励的作用，保证精准脱贫依法有效开展。^[8]

社会资本与制度保证的双重驱动。“资本理论研究者认为，物质、人力与社会三种资本的积累顺序不同，这三种资本积累在不同时期也会显现出不同的侧重点和需求”。^[9]社会资本是“嵌入在社会关系网络中，使社会行动得以实现的资源”。贫困对象正是因为没有充足的资本存量，才导致了自身贫困现状难以改变。如此复杂的致贫原因和难以攻克的“硬骨头”，必须要转变到社会资本的挖掘的轨道上来，大力加强教育和提升文化水平，建立健全贫困者之间有效的社会支持网络，帮助和鼓励减贫对象凝聚和培育社会资本的存量。

社会资本一般表现为人口之间的社会关系网络、国家政策和规章制度、社会组织及社会参与程度等。国家制度和政策是一种重要的社会资本，贫困主体通过拥有制度赋予的权利来保障自我生活的基本需要，抗衡致贫因素的困扰。为了防止漠视贫困群体和减轻制度孤立贫困群体的现象，建立和完善针对贫困弱势群体的社会保障体系尤为重要。^[10]依靠政府、市场、社会组织等发展贫贫困地区的三大产业，拉动经济发展水平。激发社会组织的发展活力，提高贫困人口社区参与程度，对丰富他们的社会支持网络有重要帮助。加大对贫困地区的教育和文化建设，提高减贫对象的文化素养，使他们在拥有社会资本的同时懂得如何使用，从而提高自身的抗贫脱贫能力。

自我价值与公共利益的共同提升。精准脱贫是党和国家的一项重大民生政策，贫困地区和人口经过政策“输血”这一系列的制度有效的缓解了贫困，但是贫困治理对象依旧被看做是“可怜人”和“弱势群体”，需要政府和社会的帮助和扶持。在社会治理取向看来，精准脱贫的工作机制应当消除这种无形的“社会排斥”现象，重视贫困群体的能动性和主动性。“构建以会融入为目标的扶贫工作机制，而且强调对扶贫对象实施集体认同和自我价值实现的现代培育”。^[11]

减贫对象自我价值的认同与中央所提出的坚持源头治理、根本消除贫困具有内在一致性，因此贫困治理必须从“外部输血”转向“自身造血”。这也在另一方面对精准脱贫提出一个新的要求，不仅要“扶贫”更要“扶志”，在精神上实现脱贫，脱贫攻坚才会有源源不断的内生发展动力，在实现自我价值的同时回馈社会，实现社会公共利益。社会公共利益和贫困主体自我发展的实现都有赖于贫困地区生活和生产方式的转变和贫困人口思想技能的提升。一是要充分发掘地区资源优势，因地制宜地发展贫困地区的特色产业，改善贫困人口的生活质量。二是大力提升贫困地区的教育水平，帮助贫困人口学习掌握生产技术技能。三是对贫困人口进行思想政治教育，充分利用说服、诱导、示范等多种教育形式引导他们积极参与社区治理，帮助他们转变意识，提高减贫对象主动性作为，促成贫困地区内源式发展的格局，建立健全可持续脱贫的长效机制。

参考文献

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[8]范和生.唐慧敏.农村贫困治理与精准扶贫的政策改进[J].中国特色社会主义研究2017（1）

[10]郑志龙.社会资本与政府反贫困治理策略[J].中国人民大学学报2007（8）