关于对旬阳产业扶贫的思考

李桂花

（陕西省旬阳县城关镇   陕西旬阳  725700）

    [摘要]  旬阳是国家贫困县也是山区县，产业扶贫问题在众多贫困县中具有代表性。此文通过对该县产业选择、扶持政策、发展方式等方面调研分析，摸清产业扶贫工作的方法成效、存在问题和制约因素，以此提出相应对策，旨在为贫困县发展产业提供经验和借鉴。

[关键词]  产业扶贫 “ 2+3+X”模式  经营主体带动  村社合一

旬阳是国家级贫困县，全县169个贫困村，其中深度贫困7个。旬阳地处秦巴山区，是典型的八山一水一分田地形，基础设施薄弱，产业发展先天不足。产业扶贫是脱贫攻坚的重点和难点，直接决定着脱贫攻坚的质量，尤其对贫困的山区县来说尤为重要。旬阳县产业扶贫取得了较大成效，有值得总结的经验，但也存在许多制约因素，亟待破解。

1 “2+3+X”产业扶贫模式初步形成

脱贫攻坚战打响以来，旬阳就着力探索适合本县的产业类型。在重新审视本县自然资源禀赋后，以市场为导向，结合在国家主体功能区的定位和南水北调重要水源涵养区的政治使命，经过几年摸索和实践，形成了目前的“2+3+X”产业发展模式。即重点做大拐枣、油用牡丹两大产业，突出区域做精畜牧、烟草、魔芋三项产业，因村制宜做好黄花菜、中药材、狮头柑等产业，形成长中短结合的产业发展格局。

1.1 集全县之力发展长效产业。县委县政府集中力量把拐枣和油用牡丹两项产业作为主导产业培育，有利于产业规模化发展，提高市场竞争力。成立了由县长任组长、县委副书记和分管副县长任副组长，县人大副主任任、县政协常务副主席任责任副组长、相关部门负责人为成员的油用牡丹和拐枣产业发展领导小组，从县级层面加强组织领导推进产业发展。出台了拐枣和油用牡丹产业基地建设奖补办法，为贫困户（包括农户）免费提供拐枣和油用牡丹种苗，并对20亩以上的种植户分别予以连续三年奖补，每年奖补资金在2000万元以上。通过三年多的大力推进，目前已建设拐枣基地30万亩以上，占到全国总产量的81.82%，规模位居全国第一；建设油用牡丹基地9万亩以上，发展规模位于全省第一。通过招商引资，引进大龙头，着力提高产业附加值，形成产加销一体化的发展格局。安康弘元生物公司建设年产5000吨牡丹籽油加工厂及牡丹花茶、牡丹化妆品等系列产品研发加工生产线已经投产，北京强佑集团投资28亿元建设的15万亩油用牡丹综合开发项目进入实施阶段，引进九州集团与太极缘公司开展了股权合作。

1.2 百花齐放发展中短期产业。各镇因地制宜发展中短期产业，有利于提高贫困户产业发展的参与度，也较好地解决了贫困户短期增收问题。县上出台了产业到户奖补办法，各镇制定具体扶持奖补办法，对发展产业的贫困户根据规模每户予以不超过5000元奖补扶持和5万元的小额贷款。提出烟草振兴计划，巩固提升传统产业烤烟，稳定烟草面积8万亩；以猪、牛、羊、禽为主，牲畜出栏230万头（只）；以中高山镇为重点，发展魔芋7万亩；按照企业带动、订单生产模式发展中药材6万亩。

1.3 依托经营主体带动贫困户。针对贫困户自身发展能力弱的实际，把“新型农业经营主体+贫困村（户）”作为促进贫困户增收的重要举措，大力倡导新型主体参与脱贫攻坚，参与贫困户帮扶，带动贫困户发展产业。农林科技部门每年安排700万元以上的产业帮扶资金，支持主体带动贫困户发展产业。多措促进全县新型经营主体形成参与脱贫攻坚的意识，目前390家新型主体，通过订单生产、园区务工、土地流转、入股分红等方式与与贫困户建立了利益联结机制。

1.4 村社合一壮大村集体经济。把农村改革作为激发产业扶贫的新动能，以“三变”改革为契机，全县盘活集体林地、耕地、水域等资源510余万亩，分类进行了确权颁证。以贫困村为重点，成立农村集体（股份）经济合作社70个，村社合一合作社470多个，吸纳8000多户贫困户持股入社。秦家塔村集体经济合作社，吸纳合作社成员 223 户，村集体筹措资金3万元帮扶30户特困户入股，享受分红收益，2017年入股群众人均分红超过千元，合作社从收益中拿出5万元作为村级集体经济积累。

2制约旬阳产业扶贫的主要因素

2.1 项目资源聚合力度不强。农业部门是产业扶贫工作的牵头部门。目前产业扶贫专项资金主要集中在扶贫部门和农业部门，而又以扶贫部门项目资金居多。扶贫部门资金以到户为主，贫困户靠自身不能发展产业时，这些资金就很难使用。受监管责任等方面的考虑，产业扶贫资金一般分口实施，从而造成牵头部门有枪没子弹的尴尬局面，项目资金使用难以形成统一整体，工作思路与项目支持脱节。

2.2 村集体经济发展能力不强。村集体经济是村脱贫的重要考核指标之一，为顺利实现脱贫，各村通过组建村集体经济合作组织，或者对现有合作社进行改造，把原合作社理事长变更为由村干部担任，形成村社合一。但不管是那种形式，主导村集体经济发展的都是村干部。一方面村干部中具有产业经营能力的人不多，在如何发展产业、与市场对接方面比较盲目；另一方面脱贫攻坚具体事务繁重，村干部无法将主要精力投入产业发展。因此，村集体产业发展总体缺乏长远规划，处于铺摊子状态，发展质量不高，后续经营风险隐患较大。

2.3 产业发展质量不高。除产业发展面临的普遍问题外，旬阳扶贫产业还有许多自身特殊问题。拐枣和油用牡丹两大产业见效最早要到5年后，在这期间每年除草、施肥等管理成本很大。部分镇以及经营者眼下没有见到效益，对产业发展信心不足，加之后续投入捉襟见肘，造成田间管理比较粗放，影响了产业持续健康发展。另一方面，中短效产业各镇百花齐放，但有的村镇在产业选择上过多过杂，部分村产业多达5、6项，不利于适度规模经营，也没有稳定销售渠道，经营风险很大。

2.4 经营主体与贫困户利益联结机制不紧密。经营主体在带动贫困户核心是利益机制，而有的经营主体以简单的发物代替扶贫，与贫困户签订的订单只是一种形式，没有明确产品标准、产品价格等因素。部分经营主体自身实力不强，开拓市场能力不足，产品卖难、效益低，带动贫困户增收成为一句空话。

3.旬阳产业扶贫的对策

3.1 加大整合项目力度。要按照工作与资金相统一的原则，建立“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业走、产业跟着市场走”的资金使用机制，核心要打破行业项目资金使用的条条框框，以项目资金效益最大化和贫困户受益为导向，由产业扶贫牵头部门研究全县产业发展思路，制定产业发展规划，确定产业扶贫资金使用方式，建立产业扶贫项目库。县财政部门将扶贫专项资金统一整合，与脱贫攻坚指挥部共同审核项目实施方案，使资金使用更接地气。

3.2 稳妥发展村集体经济。村集体经济是农村经济发展方向，也是确保农民利益的重要载体。随着改革开放土地到户，村集体经济发展基本处于停滞阶段，大部分村集体已成为空壳村，现要恢复和壮大，应循序渐渐，不能一蹴而就。具体工作上，不能全面铺开，下硬性指标，要在逐步完成各村集体产权制度改革的基础上，通过明晰集体产权，抓点示范，配套相关政策，成立村集体经济合作社，选择具有经营能力的村干部担任理事长。村上没有能人的，应探索与村域内专业合作社合作，或聘请能人担任理事长的方式，确保村集体经济稳妥健康发展。

3.3 分类施策产业发展。对拐枣和油用牡丹两大长效产业要坚定信心，做好打持久战的准备，继续在资金、人力、技术等方面聚焦，一方面培育大龙头，做深加工，做靓品牌，尽快培育成为县域主导产业。另一方面要加强产业田间管护，提高基地质量，做到建一块成一块见效一块。短效产业要立足自然资源禀赋，特别是现有产业基础，不贪大求洋，突出一村一品，因村制宜，慎重选择，整村适度规模发展；并依托基地开展产品初加工、市场销售，让更多的价值留在农村。

3.4 建立紧密利益联结机制。产业扶贫要紧盯贫困户，也要跳出贫困户。贫困户本身是产业发展的弱能群体，必须依靠外力帮助和带动他们发展。这个外力就是处在市场前沿的新型农业经营主体，只有做大了新型经营主体，整个产业才能兴旺，贫困户在产业兴旺中才能受益。要把扶持新型经营主体作为产业扶贫的重要举措，通过项目、金融、技术等方面的大力支持，促进经营主体不断壮大。要通过订单生产、入股分红、园区务工等形式，促进经营主体与贫困户之间形成利益共同体。在项目支持方面，把带动贫困户数量作为新型经营主体扶持的硬性指标，重点考量与贫困户的利益联结机制。

作者简介：李桂花，女，现年39岁，毕业于陕西省安康农校，现就职于陕西省旬阳县城关镇 。该同志长期从事农业农村一线工作，特别是脱贫攻坚以来，主要承担本镇的产业扶贫工作，提出的产业扶贫工作思路模式得到了党委政府的认可和采纳。

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