关于国库资金是否可以被冻结扣划的法律问题探讨

宋宏家 刘立伟（中国人民银行丹东市中心支行，辽宁 丹东 118000）

【内容摘要】

近年来，人民法院要求人民银行分支机构冻结扣划国库资金的事件时有发生。笔者从人民银行是否有协助人民法院冻结扣划国库资金的法律义务，人民银行不予协助人民法院冻结扣划国库资金是否违反《民事诉讼法》和人民法院冻结扣划国库资金是否符合《预算法》三个方面对这一法律问题进行了深入探讨，认为人民银行没有协助人民法院冻结扣划国库资金的法律义务，人民银行不予协助人民法院冻结扣划国库资金不违反《民事诉讼法》，人民法院冻结扣划国库资金不符合《预算法》有关规定。

【关键词】

人民法院  冻结扣划  国库资金  法律问题  探讨

近年来，人民法院要求人民银行分支机构冻结扣划国库资金的事件时有发生。仅2017年以来，辽宁省内（不含大连）就发生了两起，分别是要求冻结1亿元库款和扣划50万元库款。

一、人民银行是否有协助人民法院冻结扣划国库资金的法律义务。

《民事诉讼法》是于1991年4月9日发布施行的，该法第二百二十一条对协助执行进行了规定。该条款规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定冻结、划拨存款，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。”

2000年4月29日，最高人民法院和中国人民银行根据1991年的《民事诉讼法》有关规定，联合发布了《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》（法发〔2000〕21号），就规范人民法院执行和银行（含其分理处、营业所和储蓄所）以及其他办理存款业务的金融机构协助执行有关问题进行了明确。从该通知内容上看，协助执行的主体主要是有吸收存款业务的商业性金融机构，同时对人民银行应协助执行的情形也做出了明确规定。该通知第六条规定：“金融机构作为被执行人，执行法院到有关人民银行查询其在人民银行开户、存款情况的，有关人民银行应当协助查询。”根据该通知规定，只有在金融机构作为被执行人时，人民银行才是协助执行的主体，才有协助法院执行的法律义务，而且协助执行的法律义务只限于对被执行人在人民银行开户和存款情况进行查询，并不包括冻结和扣划。

2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议对《民事诉讼法》进行了第一次修正。2007年《民事诉讼法》有关协助执行的条款是第二百一十八条，该条款内容与1991年《民事诉讼法》第二百二十一条的内容完全相同。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对《民事诉讼法》进行了第二次修正。2012年《民事诉讼法》有关协助执行的条款是第二百四十二条，该条款内容较之前发生了变化。该条款规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”

现行《民事诉讼法》第二百四十二条，扩大了人民法院依法查询和冻结被执行人的财产范围，债券、股票、基金份额等财产也被纳入人民法院依法查询和冻结的范围，能够提供债券、股票、基金份额等财产查询的有关单位也因此成为协助执行主体。

那么国库资金是否属于政府的财产呢？笔者认为，国库资金不属于政府财产。《民法通则》（2009年8月27日修正）第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”从法律层面看，处分权是财产所有人对其财产在法律规定的范围内最终处理的权利，即决定财产在事实上或法律上命运的权利，处分权是所有权四项权能的核心，是财产所有人最基本的权利。《预算法》（2014年修正）的第二十三条规定：“国务院编制中央预算、决算草案”，第二十四条规定：“县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案”，第四十三条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准”。根据《预算法》上述条款规定，政府有预算编制权，但没有预算审批权，各级政府必须按照经本级人大批准的预算动用国库资金，这也就是说政府对国库资金没有处分权，因此国库资金也就依法不属于政府的财产。

现行《民事诉讼法》虽然扩大了人民法院依法查询和冻结被执行人的财产范围，但人民银行协助执行的范围并没有因为修法而改变，仍然是在金融机构作为被执行人时，人民银行才有协助法院执行的法律义务，而且协助执行的法律义务只限于对被执行人在人民银行开户和存款情况进行查询，并不包括冻结和扣划。

因此笔者认为：人民银行没有协助人民法院冻结扣划国库资金的法律义务。

二、人民银行不予协助人民法院冻结扣划国库资金是否违反《民事诉讼法》。

现行《民事诉讼法》第一百一十四条规定：有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款：(一)有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证的;(二)有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助查询、扣押、冻结、划拨、变价财产的;(三)有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助扣留被执行人的收入、办理有关财产权证照转移手续、转交有关票证、证照或者其他财产的;(四)其他拒绝协助执行的。人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款;对仍不履行协助义务的，可以予以拘留;并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。

现行《民事诉讼法》第一百一十五条规定：对个人的罚款金额，为人民币十万元以下。对单位的罚款金额，为人民币五万元以上一百万元以下。拘留的期限，为十五日以下。被拘留的人，由人民法院交公安机关看管。在拘留期间，被拘留人承认并改正错误的，人民法院可以决定提前解除拘留。

根据现行《民事诉讼法》第一百一十四条规定，有义务协助执行的单位在接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助查询、扣押、冻结、划拨、变价财产的，可以被依法处罚。但是没有义务协助执行的单位，或着虽然是协助执行义务单位，但人民法院要求其协助执行的范围超出该单位应该协助执行的法定范围，有关单位在接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助查询、扣押、冻结、划拨、变价财产的，依法不应该受到处罚。根据现行《民事诉讼法》第二百四十二条和《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》（法发〔2000〕21号）规定，在金融机构作为被执行人时，人民银行才有协助法院执行的法律义务，而且协助执行的法律义务只限于对被执行人在人民银行开户和存款情况进行查询，并不包括冻结和扣划。

因此笔者认为，人民银行不予协助人民法院冻结扣划国库资金不违反《民事诉讼法》。

三、人民法院冻结扣划国库资金是否符合《预算法》。

《预算法》第五十九条第四款规定：各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。《预算法》第九十三条规定：各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：（一）未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；（二）违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的；（三）截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；（四）违反本法规定，改变预算支出用途的；（五）擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；（六）违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。

人民法院冻结扣划国库资金是否符合《预算法》第五十九条第四款关于法律和行政法规另有规定的可以冻结国库库款的情形呢？笔者认为不符合法律和行政法规另有规定的可以冻结国库库款的情形。

根据《民事诉讼法》第二百四十二条规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况；人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。根据该条款规定，人民法院执行和有关单位协助执行的标的均是财产，但是国库库款是政府的预算收入，并不是政府的财产，因此不否符合《预算法》第五十九条第四款关于法律和行政法规另有规定的可以冻结国库库款的情形。

2001年4月19日，《最高人民法院执行工作办公室关于能否强制执行甘肃金昌市东区管委会有关财产请示的复函》（〔2001〕执他字第10号）指出，“预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。”此前，最高人民法院就该问题专门征求了财政部的意见，财政部在财法函字〔2000〕8号中指出，“各级政府的预算草案经过本级人大的批准后，具有法律约束力，各级政府财政部门必须按照经本级人大批准的预算动用国库库款，因此，在党政机关、军队、武警部队承担连带经济责任时，任何单位和个人不能查封各级政府的国库库款，将库款用来承担连带经济责任。”

笔者认为，人民法院冻结扣划国库资金不符合《预算法》有关规定。