跨行政区域水污染联防联治机制何以形成

——基于新安江流域生态补偿机制试点的研究

赵玉丽

（南京森林警察学院 副教授 江苏 南京 210023）

摘  要：当前，环境污染日趋严重，加强污染防治已经成为各国政府的共识。水污染往往会超越行政区域的“界限”，形成连区连片化污染之势，联防联治就成为解决此类问题的必然选择。跨行政区域水污染联防联治的顺利展开只有消除实际运行中的一些制约因素，才能达到互利双赢的治理效果。

关键词：联防联治；跨行政区域水污染；生态补偿

基金项目：2016年度教育部人文社会科学青年基金项目（16YJCZH158）”的阶段性研究成果；江苏省第五期“333工程”人才培养计划基金支持。

近年来，伴随着我国城镇化、工业建设的阔步前进，环境污染问题日渐突出，一城一市的环境往往已经难以“自保”，区域性污染日趋加剧。为应对这一问题，环境保护部强调，应加强城市之间的区域环境合作，实施区域污染联防联控战略。据悉，2009年10月，四川、宁夏、新疆、青海、陕西、甘肃、山西、河南、湖北、重庆和内蒙古11个省（市、区）环保厅（局）签署了《共同应对区域环境问题高层会商框架协议》，决定携手建立跨省界、跨流域环境污染防控机制，信息共享和协作处置机制。2011年5月，国务院办公厅转发环境保护部等9部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》，标志着中国全面实施联防联控战略。此外，有些省市已经或者正在准备通过立法的方式来建立区域污染联合防治协调机制。

一、跨行政区域水污染现状

水是生命之源，是工、农业发展的基础条件，也是人类赖以生存的物质基础。然而，在中国水资源短缺与水资源污染问题并存。据统计，我国水资源总量占世界径流资源总量的6%；由于人口众多，人均淡水资源仅为世界人均量的1/4，排名百位之后，被列入全世界人均水资源13个贫水国家之一。全国600多个城市中有一半以上城市不同程度缺水，沿海城市也不例外，甚至更为严重。

目前，我国的环境污染主要集中体现在大气、水域、土壤等方面，其中水污染尤为严重，污染程度深、危害范围广，甚至已经危及周边居民的生命安全。据报道，2005年，因爆炸事故苯类污染物流入松花江水体引发重大水污染事件，哈尔滨全城停水4天，由于该河最终注入国际河流黑龙江（俄罗斯称阿穆尔河），我国政府积极举措，才免于国际关系受到影响；2007年，太湖流域蓝藻事件引发市民抢水风潮；2009年，陕西凤翔县污染工厂排放废水，导致六百儿童血铅超标；2012年，因一韩籍货轮运送苯酚在长江泄漏导致镇江自来水有异味，南通、上海周边地区也陷入紧张；2014年从4月10日到5月9日，仅一个月的时间内，全国就有兰州、武汉、江苏靖江三个城市遭遇水污染事件。

据统计，在我国七大流域78条主要河流中，有54条河流受到污染（其中有14条河流遭受严重污染）；在5万条支流当中，有75%遭到污染。我国七大流域中的黄河、淮河、辽河、松花江与海河流域的水体已经有50%～80%降到劣Ⅴ类水质，有75%的湖泊出现了富营养化的问题。在我国七大流域中，均不同程度地出现水体黑臭、耗氧有机物为主要污染物的现象，而且流域跨行政区的各河流断面上的水污染现象尤为严重。【1】

据《中国统计年鉴》数据显示，我国水污染在环境污染（主要包括水污染、大气污染、海洋污染、固体废物污染等）中所占比重非常大。在众多的水污染案例中可以发现，一部分是由于水源上游的工业污水、废水超标或非法排放造成下游水域受到污染；另外，则是由于一些突发事故引发的水污染事件。无论原因如何，水的流动性会使得污染范围不断扩大，跨越行政区域。跨行政区水污染既包括发生在省级行政区之间的，也包括发生在市级、县级和乡镇级行政区之间的水污染。如果将水资源短缺归结于天灾，其可控性比较差，那么水资源污染就属于人祸，应加强对其控制性与综合性治理。

二、新安江流域生态补偿机制试点建设启示

新安江又称徽港，发源于安徽徽州（今黄山市）休宁县境内，东入浙江省西部，是钱塘江正源，也是安徽省内仅次于长江、淮河的第三大水系。【2】流域总面积11674平方公里，干流总长359公里，其中安徽境内6261平方公里，干流长242.3公里，分别占流域总面积的53.6%和干流总长的67.5%。新安江安徽段平均出境水量占千岛湖年均入库水量的68%以上，为千岛湖景区、杭州等地供水提供了坚实保障，也是长三角地区重要的战略水源地和生态安全屏障。

新安江也是目前全国为数不多的健康河流之一，流域上、下游为保护这条河流都付出了巨大的努力。【3】环保部公布的监测数据显示，2011年至2013年新安江流域总体水质为优，皖浙省界的街口断面水质达到地表水环境质量标准Ⅱ类。与2008年至2010年三年均值相比，新安江安徽段出境水质不断趋好，连续三年达到国家规定的补偿条件标准，这也说明了新安江流域生态补偿机制初见成效。【4】

生态补偿仅指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行补偿。【5】新安江流域生态补偿机制是如何起步的呢？像其他水域一样，伴随着工业化进程的快步发展，生态环境受到破坏，新安江水质逐渐恶化，为了避免“先污染后治理，先破坏后修复”的情况发生，新安江作为试点，按照“谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则，率先实行生态补偿机制。

据黄山市新安江流域生态建设保护局编制的《2012年新安江保护简报第二期》记载，从2004年开始，全国人大环资委何少苓等对新安江流域生态保护和流域污染防治相关工作进行调研。2005年，黄山市委托中国水科院进行了《新安江生态共建共享机制》的研究，提出了生态共建共享的理念。2007年，国家发改委、财政部、环保总局等国家有关部委将新安江流域生态补偿机制列为全国首个跨省流域生态补偿机制建设试点。2010年，财政部、环保部拨付新安江流域生态补偿机制启动资金5000万元（其中绩溪县380万元）,试点工作迈出实质性一步。2011年，财政部、环保部先后印发《关于启动实施新安江流域水环境补偿试点工作的函》和《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》，标志着我国首个跨省跨流域的生态补偿机制正式步入实施阶段。【6】2012年，由财政部、环保部牵头，皖浙两省正式签订协议，新安江作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点正式实施。2014年初，国务院批准《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》，标志着新安江流域生态环境保护上升到国家战略层面。

新安江流域水生态补偿机制试点期限初定为三年(2012-2014年)，按照“谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”的生态补偿原则，确立了“地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”的综合治理模式。补偿关系的主体是浙江省和安徽省，而区域交界断面水质监测的机构（水质自动监测站）是独立于两省的环保部。【7】补偿考核依据是以皖浙两省跨界断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷四项指标，设置补偿基金每年5亿元（中央3亿元、皖浙两省各出资1亿元），年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元；水质达不到标准，安徽拨付给浙江1亿元；不论上述何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽省。试点资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面。【8】

三、跨行政区域水污染联防联治的困境

一方面全国各地跨行政区域水污染事件层出不穷、愈演愈烈；另一方面新安江生态补偿试点发展态势初见成效、如火如荼。但是，从目前全国形势以及新安江未来发展来看，跨行政区域水污染联防联治存在着以下问题与困难：

（一）联防联治主体难以确定

通过新安江流域综合治理的案例，我们可以看到，在中央政府的积极引导和大力支持下，安徽和浙江两省能够积极参与其中，并切实落实各项协议和实施方案，从而实现新安江流域水质的好转，达到经济与生态共荣的效果。当然，这种成绩的获得离不开上下游双方的共同努力，也正是由于该水域在责任主体上比较清晰，能够实现权责明确、相互协同的合作治理模式。然而，在其他跨行政区域水污染事件中，往往会由于流域涉及行政区划数量较多或者责任主体（政府、企业、个人）混杂而出现相互扯皮、“搭便车”等现象，又由于水资源本身的公共物品性质，没有明晰的产权界定，从而使得联防联治因责任主体不清而难以展开。

（二）联防联治资金难以筹集

纵观众多跨行政区域水污染事件，无论起因如何，其危害性后果是显而易见的，要么造成流域内鱼虾死亡，养殖业、种植业受损；要么使得水库水质变坏，无法正常提供饮用水；更有甚至导致环境恶化，居民健康受到影响，产生“癌症村”现象。无论采取何种治理措施，资金的获取和合理使用都是关键性问题，例如在联防联治过程中，由谁出资金、出多少资金合乎标准、资金如何使用等等，都是现实管理中的难解之题，尤其对于经济条件较差地区，资金的筹集本身就是最大难题。

（三）联防联治形式比较单一

目前，国家对跨区域水污染事件的治理主要通过两种手段来协调：一是跨区域的国家权力强制性地要求上游区域减少排污数量，从而影响到上游地区的经济和就业，必然引起上游区域的不满，遭到软抵抗和地方保护。二是中央政府作为第三方，通过补偿，让下游区域来补偿上游区域减少排污所遭受的经济损失从而协调双方的利益。但是，这在现实实施过程中会遇到许多难题，例如像淮河、黄河中上游等地，整个区域都比较贫困，区域补贴就比较难以实行。【9】另外，就是新安江流域在补偿标准、补偿范围等问题上仍然处于探索和完善阶段中，缺少统一、规范、合理的计算标准。

（四）联防联治长效动力不足

伴随着跨区域水污染纠纷的增多，人们已经意识到联席会议、协商机制等在处理此类问题过程中的重要性和可行性。迫于中央政府以及群众、媒体舆论等压力，水污染区域相关单位或者组织能够立即采取相应措施制止或者暂时性弥补水污染带来的危害，但是对于水污染的长效治理缺乏规划性和战略性，毕竟资源环境需要可持续发展，而一时的权宜之计无法到达标本兼治的效果，即使合作较好地方也无法保证协议的实效性和时效性。

四、推进跨行政区域水污染联防联治的对策建议

（一）继续完善流域生态补偿机制

跨界合作( trans-bounday cooperation) 是工业化国家治理河流水污染实践研究的中心内容，西方国家把流域管理分为综合管理( comprehensive management ) 和片断管理( fragmented  management) ，即流域管理( 水的自然属性的管理) 与区域管理( 水的社会属性的管理)。【10】严强在《公共行政的府际关系研究》中指出: “在社会转型和经济体制转轨时期对府际关系的研究，除了要继续关注中央和省两级政府间行政外，应当更多地将研究的焦点聚集在对跨域公共事务管理中地方政府间的过度竞争及其行为扭曲的考察上”。如何在我国目前地方政府竞争和保护主义壁垒中需求突破，生态补偿机制无疑是区域管理、府际合作的有益尝试。

新安江作为跨行政区域水污染生态补偿机制的试点与典型，具有一定的开拓性和创新性。在未来的发展中，一是要继续完善和延长生态补偿机制试点期限，通过立法形式将合作协议固定下来并保证其切实落实。二是要提高补偿资金额度，政府、污染方、受益方都要增加补偿资金额度，从而扩大资金使用范围。三是要继续完善补偿标准，建立两地政府共同监管机制，实现补偿资金专款专用。

（二）探索建立边界水事协调机制

博弈论中的囚徒困境往往被用于解释集体行动的困境，在跨行政区域水污染问题上同样适用。流域上下游往往出于自身利益的考虑，不愿承担污染治理的费用，或者在边界水事纠纷中，无人出头治理，从而导致水资源进一步恶化。合作博弈理论认为，自利的社会个体之间为了增进各自利益的最大化，必须在相互博弈的基础上发明合作规则，开展相互合作。最能为合作双方所接受的规则才是能够保障各方利益的正义规则。因此，可以在合作互惠的前提下，建立边界水事协调机制，能够使各方都得到有效补偿和利益收获，从而促使其参与合作治理。

首先要建立跨行政区域河流水质监测系统，设立水质监测站，时刻监测水质变化情况，相邻省（ 市、区） 或重点流域上下游省（ 市、区） 应及时向对方通报环境功能和环境标准。其次要建立上下游信息共享机制，通过监测数据变化情况，及时通报上下游区域，共同采取相应对策。再次要建立联动预警机制，一旦发现水质异常变化或则突发情况，能够立即启动应急预案，尽可能降低污染程度，减少损害， 防止环境污染事件发生后引起不必要的恐慌。最后是形成协查协商机制，对于出现的污染问题，上下游要同心同力，查找污染源头，共同协商对策，形成联手治理合力。

（三）大力加强中央政府监管机制

我国目前环境污染比较严重，大气、土壤、水源都是关系国计民生的重要生态资源，对于大部分污染而言，都存在着跨行政区域的问题，地方政府的自利性使得其只会对自己管辖区域负责，而忽视其社会责任。由于我国的政策具有中央集权性和“压力型”政府的特点，上级政府对下级政府在财政、人事、管理方面有着巨大的权力，因而也有着较大的影响力。【11】

中央政府充当“中间人”协调地方冲突与合作。一是要积极推动区域合作，由于中央政府的特殊“身份与地位”，可以利用其强制力促成地方政府的合作之势。二是要建立考核机制，自上而下的考核机制能够有效督促地方政府切实完成“公共任务”，从而实现治理效果。三是要完善立法监督，水污染管理协议上升到法律层面，参与管理的各机构权责明确，从而实现有效约束和规范。

（四）积极鼓励政治企业家精神

在公共行政领域的理论与实践研究中,许多学者将企业家概念运用到公共部门和非政府组织中。这就出现了具有创新精神的从事公共事业的“公共企业家”、“政治企业家”等,他们不断地以新的方式运用其资源来提高效率和效能。在制度变迁的过程中,他们扮演着政治企业家的角色。【12】

新安江流域综合治理重点围绕防洪保安、水资源保护开发、生态保护、污染防治、村镇整治、航道航运、交通设施建设、产业结构调整、旅游开发、土地整理利用、生态移民、环保能力提升等水资源保护12个方面，计划利用3-5年时间，实现投资400亿元。如此巨大的资金数额，如此庞大的投资领域，对于实际运行提出挑战，这就要求政府官员具有一定的企业家精神，高瞻远瞩，勇于开拓，创新制度。

参考文献：

[1] 王慧敏、孙冬营、王圣．流域跨行政区水污染如何走出治理困境［J］．环境保护，2013年第19期．

[2] 郭少青．论我国跨省流域生态补偿机制建构的困境与突破［J］．西部法学评论,2013年第6期.

[3] 刘玉龙，胡鹏．基于帕累托最优的新安江流域生态补偿标准［J］．水利学报，2009年第6期．

[4] 新安江水清如许，安徽日报［N］，2014-9-5．

[5] 王尔德．《生态补偿条例》草案成型湿地、生态功能区初入补偿［N］． 21 世纪经济报道，2010-11－1．

[6] 2012年新安江保护简报第二期［R］．

[7] 徐键．论跨地区水生态补偿的法制协调机制．法学论坛，2012年第4期．

[8] 新安江流域成为综合治理和生态补偿机制新试点，人民网［N］，2013-5-25．

[9] 王文龙．对中国跨区域水污染治理困境的理性思考［J］．人民珠江，2008年第3期．

[10] 胡伟璇．《从地方分治到参与共治———中国流域水污染治理研究》评析［J］．首都师范大学学报( 社会科学版)，2012年增刊．

[11] 奥尔森．集体行动的逻辑［M］．陈郁 等译．上海人民出版社，1995．

[12] 石燕．走向治理过程中的政治企业家角色转换研究［D］．兰州大学，2011．