新一轮集体林权改革背景下林业社会服务体系的重构

刘海梅  

（湖北理工学院  马克思主义学院，湖北 黄石 435003）

[摘  要] 新一轮集体林权改革后，林业经营主体对林业社会化服务的需求呈现多样化和规模扩张趋势，林业社会服务体系建设在林业经济发展和林业现代化进程中的作用愈发不可替代。本文在对林业社会服务体系的发展历程、存在的的问题和困境，以及林改后林业社会服务的供给和需求进行情况进行分析的基础上指出，要满足林业经营主体的需求，促进林业经济发展，必须要重构政府、市场和社会多元主体参与的新型服务体系，要为林业经营主体提供全方位、多层次的社会化服务。

[关键词] 集体林权改革；林业社会服务体系；供给与需求；重构

Reconstructing the Social Service System of Forestry under the Background of the Reform of Collective Forest Rights

LIU  Haimei

(School of Marxism,Hubei Polytechnic University，Huangshi Hubei 435003)

[ Summary] After the new round of collective forest rights reform, the demand of forest management main body to the forestry socialization service presents the trend of diversification and scale expansion, the forestry social service system construction in forestry economy development and forestry modernization process is increasingly irreplaceable. This paper analyzes the development course of the forestry social service system, the existing problems and difficulties, and the supply and demand of forestry social services after the forest reform. It is necessary to reconstruct the new service system with the participation of the government, the market and the various social subjects, so as to provide all-round and multi-level social services for the forestry business entities.

[Key words] Reform of collective forest rights; Forestry social service system; Supply and demand; Reconstruction.

2003年中共中央国务院出台《关于加快林业发展的决定》开启了新一轮集体林权改革，此次林权改革是继上世纪林业“三定”以后的针对集体林权的一次重大变革，旨在“建立产权归属清晰，经营主体落实，责任划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务到位的林业产权制度”。[1]2008年，随着中共中央国务院出台《中共中央国务院关于全面推进集体林产权制度改革的意见》，我国集体林业产权改革逐步深化。到2017年底，全国确权集体林面积27.05亿亩，明晰产权，承包到户的任务基本完成。与此同时，林业产权配套改革也不断深化。林业社会服务体系是集体林权改革后，深化配套改革，促进林业经济发展，林农增收，确保林权改革成效的必然要求。面对林改后产生的新兴林业经营主体，如何为其提供优质服务，构建新型林业社会服务体系，关系到林业经营主体的切身利益，关系到我国林业经济的发展，也关系到集体林权改革的效果，是亟待解决的重大问题。

一、林业社会服务体系的发展历程及其内涵

1905年瑞典建立的省林业委员会是最早的林业社会化服务体系，美国体系都是基于市场机制来保证服务体系的正常运行，政府起辅助性作用。我国社会是从上世纪80年代才逐步开始建立林业社会化服务体系，大多数发达国家的林业社会化服务服务体系的概念最早出现在1986年的中央一号文件提出的“农村生产发展，需要生产服务的社会化”中。1990年12月，中共中央国务院发布的《关于1991年农业和农村工作的通知》中又指出“稳定和完善以家庭承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系”。很明显此时的社会服务体系是从整个农业发展的角度出发提出的，并未细化到林业社会化服务体系。直至2008年新一轮集体林权改革实施后，为了保证林权改革的成效，2009年中央林业工作会议才明确提出林业社会化服务体系的概念：“创建以家庭承包经营为基础的新型林业产权制度和促进林业发展的公共财政制度两项基本制度，建立完善的林业社会化服务体系，加速构建经营性和公益性相结合，林业专业服务与综合服务相协调的新型林业社会服务体系”。[2]至此我国的林业社会服务才开始了长足的发展。

林业社会化服务属于传统的第三产业范畴，是在农业社会化服务体系的基础上演化而来的。不同学者对林业社会服务内涵的认知各有侧重，有从林业产业分工视角出发的定义，也有从服务组织形式、供给模式、服务内容、服务对象等不同角度的论述，虽然这些理解各有千秋，但所表达的意思和传递的信息是基本一致的，即林业社会服务体系是为林业发展提供产前、产中和产后服务的组织和活动的组合。产前服务主要指为林业生产提供生产资料、资金信息和技术等等；产中服务包含林木正常生产所需的技术指导、病虫害预防以及自然灾害的预防等等；产后服务，主要指产品销售。所以说林业社会化服务体系应该涵盖了整个林业发展的全过程，在巩固集体林权改革成果和现代林业发展过程中的作用无可替代。

二、集体林权改革后林业主体对林业社会化服务的需求意愿和供给状况分析

新一轮集体林权制度改革后，林业主体对社会化服务体系需求意愿呈现明显的直线上升态势，从各地一些调研数据显示，林改后农户对技术、资金、政策与法律、保险以及林业合作组织等服务需求意愿较为强烈。根据农户对林业社会服务的需求强度由大到小依次排序为：技术服务、信息服务、金融保险服务、法律服务和其他服务。[3]到2010年又增加了合作组织服务，并对合作组织服务表达出了强烈的诉求。此后在2016年的研究中有增加了病虫害等“三防”、良种及栽培技术、市场营销政策、资金融通和资产评估服务等。下图一是2009年8-9月辽宁省部分林区林业社会服务供给与需求问卷调查结果，图二是2012年7月内蒙古部分地区林业社会服务供给与需求情况调研结果。

从以上数据可以了解到，林权改革后，林农对社会化服务需求意愿越来越强烈，但显然目前我国林业社会服务供给还存在很大问题，服务机构数量少、规模小，资金投入不足、供给主体单一等等，需求与供给状况极不匹配，供给状况远远不能满足林农的需求，同时供给能力和水平还存在很大的差异性，总体供给能力不足。

三、当前我国林业社会化服务存在的问题和困境

1、林业经费投入严重不足，服务体系建设不健全，服务范围小。集体林权改革后，我国林业产业发展势头很猛，尤其是像福建、辽宁等林业大省，表现尤为突出。但由于林业长期以来是我国的弱势产业，需要中央和地方政府加大资金投入力度，尤其是林业社会化服务体系作为林改后林业经济发展必不可缺的一部分，更需要政府资金的支持，一般政府对林业的投入主要用于两大块，林业基础设施建设和林业服务体系建设。从目前我国各省林业发展状况来看，明显在这两个方面资金投入严重不足，尤其是林业服务体系建设。究其原因，一方面因为各省市政府财政经费限制，没办法给予林业产业更多的投入，另一方面在于林业产业特点决定林业生产周期一般比较长，投资回收速度慢，效益不明显，无法很好吸引社会投资。随着林业经济的迅速发展，林农对社会服务需求日益强烈，建立完善的林业社会化服务体系对资金需求也会越来越高，现有的资金投入远远不能满足林业社会化服务体系的建设需求，资金的不足一方面影响林业社会化服务体系的建设进程，另一方面也导致林业社会服务的覆盖面小，难以向纵深延展。即使是福建、辽宁等林业大省，调查数据显示，不到五分之一的地方有林业合作组织，并且分布十分不均衡。地方政府重视，资金保障到位的地区林业合作组织数量比较可观，而一些资金不足的地区几乎为空白。此外就提供的服务种类来看，多集中于一些常见的病虫害防治、森林防火、技术培训以及林产品销售等方面，而金融、保险、资产评估、政策法律咨询服务仍然十分稀缺。

2、林业社会化服务市场化程度低，供给主体单一。集体林权改革后，林农对社会服务需求日益强烈，尤其表现在资金、技术、信息以及政策法律等方面。但从目前我国林业社会服务的总体情况来看，林业社会化服务的市场化程度依然很低，不能实现资源的优化配置，没有办法为林农提供准确及时的服务。尤其表现在金融、保险和法律服务方面。在金融服务方面包括一些林业大省在内的多数省份依然没有建立完善的林权抵押信贷服务，即便是少数建立了林权抵押信贷的省份林农通过林权抵押贷款成功的几率很低。保险方面没有建立专门针对林业主体的林业风险保障机制。法律服务市场基本空白，专门为林农提供服务的法律机构极少，专业的法律人才也十分欠缺。与林业市场化程度低相呼应的就是林业服务的供给主体单一。世界一些发达国家的林业社会化服务体系由政府、社会和市场三方共同合作参与，而在我国政府依然是林业社会服务最主要的供给主体，市场和社会在林业社会化服务体系中的作用没有很好发挥出来。调查数据显示，林业提供社会服务政府占七成以上，而村集体、合作组织、中介机构合起来不到30%。政府由于受资金等因素影响，无法很好满足林农的需求，同时政府缺乏激励和监督制度，服务质量和效率较低，效果不明显。这种较为单一的供给状况导致林业要素交易市场发育缓慢，森林资产评估、森林资源流转、林业中介服务、森林保险等与市场相关的业务不能完全展开。

3、林业社会化服务队伍建设滞后，服务手段落后，服务人员素质低。随着林业生产经营规模的扩大，经营水平的提高，新型林业经营主体对林业社会化服务需求呈现多样性的特征，对林业社会化服务队伍要求也更高。但林业系统由于其自身的行业特殊性，决定其大部分工作都是面向基层，条件较为艰苦，经费少，待遇低，对高学历高素质人才吸引力不足，使得林业服务队伍发展滞后，队伍结构不合理：人员普遍老龄化、学历不高、专业不对口、缺乏有活力的高素质专业人才。另外由于受资金限制，各地忽视了对林业社会化服务人才的选拔培养，也使得林业服务队伍人才流失严重。包庆丰等人2012年曾先后对内蒙古部分地区林业队伍进行调研，其中林业队伍职称和学历调查结果如下图所示：

从上图可知，目前我国林业服务队伍整体素质不高，结构不合理，人才缺乏，无法适应林业经济的快速发展。

四、新型林业社会化服务体系的重构

林业社会化服务体系对林业社会发展和林农经营生产至关重要,需要包括政府公共部门和市场组织、社会组织在内的各类主体共同参与供给。重构林业社会化服务体系就是要构建一个包含公共服务、社会服务和市场服务在内的开放性多层次的系统，让它们共同我国在林业社会发展和林农经营的前期、中期和后期中发挥重要的作用，具体结构如下表所示：

1、林业社会化服务体系中的公共服务主要由地方政府、林业站以及政府主导的金融保险机构共同完成。在林业生产的产前服务中主要为林业主体提供基础设施建设，如修筑道路，为林农提供种植基地和种苗，宣传国家政策；为农户提供政策咨询服务、保险服务；做好林地的确权工作和林地林木的流转服务；对困难农户进行资金扶持等等。产中政府通过优势信息渠道收集各地林业产品供需信息，更好帮助林农了解市场需求，确定林产品种植品种和规模；农技站针对新产品种植为林农提供培训等技术服务，邀请专家召开技术指导会，为林农排忧解难；建立新技术推广体系对新技术进行推广应用，针对种植和管理过程中出现的问题进行针对性的技术指导，定点帮扶；告诉林农在固定的时间节点可能会有哪些病虫害，应该使用什么样的农药和肥料等。产后政府通虽然不直接参与经济活动，但是可以通过品牌建设和对外招商等、提供优惠政策等方式吸引外地收购商，为林农创造良好的外部条件；同时政府还可以通过行政手段打击非法交易，维护市场秩序，保障交易公平，调处林业主体间，各部门间的矛盾和纠纷。

2、市场服务主体由从事林农产品服务和经销的中介组织和技术服务公司共同组成，他们在林业社会化服务体系中也有着举足轻重的作用。市场服务主体在产前主要是搭建各类信息平台，相比于公共服务，因为市场服务主体是直接的经济参与体，因此信息渠道更为畅通，获取信息更为高效便捷，出现信息不对称的概率更低，准确率相对更高；一些中介组织还可以为林农提供林地林木资产评估服务、金融保险以及融资服务。产中他们可以为林农提供林地规划设计服务，更快速准确为林农提供技术支持，指导林农的种植和管理。市场服务主体在林业服务体系产后服务中主要的作用是开拓产品销售市场，联系购销事宜，为产品的销售提供了多样的渠道，由于市场的公平竞争，产品交易公开透明，秩序规范井然，市场的竞争性也使得中介农户对产品的质量监控更为严格，从而确保产品的质量，也为产品品牌效应提供了保障。

3、社会服务是林业社会化服务体系的重要组成部分，林业主体间的自主合作也能很好促进林业发展。林农之间通过组建林业合作社的方式，提高自己的组织化程度，在社会化服务体系中作用也越来越明显。产前合作社可以通过和林业站、信用社等单位合作，为入社林农提供种植和管理技术培训，免费提供技术咨询和辅导，以合作社为担保更容易为林农争取各类信用贷款，解决农户的资金不足的问题；产中，合作社组织农户尤其是那些科技示范户进行经验交流，带动技术创新，一些先进的技术、经验和新式农具通过林户间交流和林户从众效应很容易被他人所学习和模仿，对新技术、新产品的推广效果显著；产后合作社的主要业务是组织社员销售产品，因为合作社社员众多,可以发挥规模优势,提高自己的谈判地位,获得更高的销售价格，合作社作为一个经济组织具有较强的品牌意识,他们通过推出无公害生产计划,釆用更加科学、环保的生产方式，能提升产品的品牌效应和市场竞争力。总之合作社可以面向社员开展多种业务,包括生产资料的购买,产品的销售、加工、运输、储藏以及生产经营有关的技术、信息等服务,为社员生产提供全程服务,这是其他组织无法做到的。[4]

     总之，在社会化服务体系中，政府、市场和社会分工不同，各有利弊，政府提供公共服务公益性强，费用低，可以缓解林农的资金压力，但因为回应性差、效率低、作用有限饱受诟病；市场服务可以为林农提供优质高效服务，但市场本着利益最大化原则使得其提供的服务往往价格比较高，并且多倾向于那些收益高的服务，林户承受的资金压力较大。社会服务目前是整个林业社会化服务体系中的短板，但是发展空间较大。因此新型社会化服务体系构建需要政府、市场和社会多元主体的参与，形成多中心治理体系，为林业主体提供全方位、多层次的社会化服务。

参考文献

[1]刘浩，刘 璨.我国集体林产权制度改革及配套改革相关政策问题研究[J].林业经济，2016（9）:3-12.

[2]秦邦凯,程云行,梅阳阳. 我国林业社会化服务体系建设研究述评[J].沈阳农业大学学报（社会科学版）,2011（5）:553-55.

[3]蔡志坚，丁胜，谢煜，等． 农民对林业社会化服务的需求及对主要供给主体的认知: 以林改后的福建省为例[J］．林业经济问题，2007 ( 6) : 494－498．

[4]杜豹.林业社会化服务体系研究—以粤西南Q镇三华李生产为个案[D].华中师范大学，2012：36.

[作者简介]刘海梅（1977.04-），女，湖北黄石人，汉族，硕士，讲师，湖北理工学院，马克思主义学院，研究方向：思想政治教育，经济研究。

[基金项目] 国家社科基金一般项目“近代中国矿业劳工问题研究（1895-1949）”，项目编号：15BZS079；2018 年度长江中游矿冶文化与经济社会发展研究中心科研开放基金项目“矿冶文化在高校全课程立体化育人格局中的价值意蕴探究”，项目编号：2018kyy08；

湖北理工学院教学研究课题重大项目“高校全课程立体化育人格局的构建—从思政课程到课程思政”，项目编号：2018A08。