撤村建居、农民财产权与新型集体经济

——基于北京市丰台区卢沟桥乡三路居村的调查与思考

张英洪　王丽红

摘要：本文以快速城市化进程中北京市丰台区卢沟桥乡三路居村转型发展为个案，以农民财产权利的维护与实现为主线，对城市化进程中农村集体土地征收、农民身份转换成本、撤村建居以及新型集体经济发展作了详细考察，提出了一系列旨在维护和发展农民财产权利、推进公平合理城市化、发展壮大新型集体经济、实现治理体系和治理能力现代化的深度思考与政策建议。

关键词：城市化　农转居　撤村建居　财产权利　集体经济

中图分类号：F321.1    文献标识码：A

一、引言

改革开放40年来，随着城市化的快速发展，北京摊大饼式的城市向外扩张模式，使城郊地区的大量农村快速消失。北京市常住人口城镇化率从1978年的55%提高到2017年的86.5%，城市建成区面积从1990年的339.4平方公里扩大到2016年的1419.7平方公里。在这个城乡经济社会结构历史性转型变迁的背后，是农民财产权利和身份的巨大变化（黄中廷，2007；刘守英，2008；叶兴庆，2016）。在快速城市化进程中，北京近郊村庄逐步消失（宁文忠，2009），出现了一批无农业、无农村、无农民的“三无村”。这种因城市化冲击导致的“三无村”存在两种形态：一种是虽然没有农业、没有农村、没有农民，但仍然保留有村委会牌子的“空壳村”，如北京市大兴区黄村镇北程庄村。另一种是已经整建制撤村转居的村。

撤村转居是我国推进农村城市化的重要举措。20世纪90年代以来，全国各地纷纷采用撤村转居的方式推动农村社区向城市社区转变（戴友艳，2015）。在农转居中，如何处理农村集体土地、集体资产，如何安置农民，如何保护农民的财产权利都成为社会关注的焦点。有学者指出，撤村转居中农村集体资产处置不合理严重削弱了生产力、损害了农民利益，也阻碍了集体经济的长远发展（魏书华，2002）；导致撤村转居过程中问题的原因是农民安置政策的价值取向缺乏正义性、缺乏统一性和法律保护，政策执行缺乏统一协调机制等（张汝立，2008）；深化农村集体产权制度改革，切实保护农民财产权利和发展新型集体经济至关重要（郑风田、赵淑芳，2005；黄中廷，2007；魏后凯、陈雪原，2014；叶兴庆，2016；黄中廷，2018）。然而，已有研究缺乏对城市化进程中撤村转居相关重大问题诸如农民权利维护、集体经济发展以及城乡治理转型等方面的系统性分析，特别是对城市化进程如何维护和发展农民的财产权利缺乏深度研究和思考。我们关注的是，在城市化过程中，村庄是如何消失的，农村集体的土地是如何失去的，集体资产是如何处置的，农转居过程中村集体和农民支付了多大的身份转换成本，新集体经济又是如何发展的？总之，农民在城市化进程中的财产权利是如何维护和发展的？带着这些问题，最近，我们对已于2012年撤村建居的北京市丰台区卢沟桥乡三路居村进行了详细调查和思考。

三路居村位于北京市西南二环与西南三环之间的丽泽路中段，隶属于北京市丰台区卢沟桥乡，村域面积约1610多亩，其中国有划拨地约80亩，集体土地约1531亩，村域东至菜户营西街、南至万泉寺公园、西至金中都西路、北至三路居路。在撤村建居前的2011年10月31日，三路居村共有常住人口2762人，其中农业户籍人口1853人，非农业户籍人口909人；全村总户数1211户，其中农业户952户，非农业户259户。2012年，三路居村完成撤村建居工作，村委会建制被撤销，相应成立了金鹏天润社区，仍隶属于卢沟桥乡政府（卢沟桥地区办事处）管辖。

二、城市开发建设与集体土地国有化

改革以来，北京市先后三次制定了征地补偿安置政策，一是1983年8月29日北京市政府发布实行的《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》，二是1993年10月6日北京市政府发布实行《北京市建设征地农转工人员安置办法》，三是2004年4月29日北京市政府常务会议通过、自2004年7月1日起施行至今的《北京市建设征地补偿安置办法》（俗称148号令），148号令规定实行“逢征必转”、“逢转必保”的政策，凡是征收农民土地的，要根据规定将农民转为城镇居民，同时将农民纳入城镇社会保险体系之中。

三路居村演变为“三无村”，直接源于城市化建设征用和征收该村土地。从1998年开始三路居村土地陆续被征用。特别是2005年以后，随着丽泽金融商务区的发展，三路居村土地全部纳入丽泽金融商务区规划。截至2016年底，三路居村的土地98.2%被征收，仅剩余近30亩集体土地，仍归集体经济组织所有，并按原用途使用管理。从土地征收原因来看，主要由于城市开发建设征地。从征地补偿标准来看，从1998年的每亩9万元，增加到2016年每亩278万元。其中，1998年丽泽道路建设征用三路居村集体土地132.68亩，补偿标准仅为678.32元/亩。2003年以前，三路居村被乡政府和开发商征用了集体土地236.9255亩，其中39.4%没有给予任何补偿。政府对征收土地进行一级开发后，通过实行招拍挂将已变性的国有土地使用权出让给开发商，以获取可观的土地出让收入。2007年，北京金鹏公司通过自挂、自拍、自筹、自建的方式开发建设“金唐国际金融大厦”14.1亩，缴纳土地出让金1157.25万元，平均每亩82万元，其中包括三路居集体土地。2012年，北京金鹏公司与丰台区其他集体经济组织合作，通过土地招拍挂取得丽泽商务区C9项目二级开发建设权，涉及土地面积8.1亩，土地出让金3.9亿元，平均每亩487.5万元。2015年，北京金鹏公司通过土地招拍挂取得丽泽商务区D10项目二级开发建设权，涉及土地面积约30亩，土地出让金25.1亿元，平均每亩836.6万元。

三、拆迁上楼、整建制转居与农民市民化

在征地城市化进程中，农民的市民化路径主要是通过拆迁上楼实现居住方式大转变、农转居实现身份社保大转换、撤村建居实现社区治理大转型后完成的。

（一）拆迁上楼：居住方式大转变

2003年8月1日起施行的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市政府令第124号），规定因国家建设征用集体土地或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，需要对被拆迁人进行补偿、安置。对于宅基地上的房屋拆迁，可以实行货币补偿或者房屋安置，有条件的地区也可以另行审批宅基地。拆迁宅基地上房屋补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。拆迁补偿中认定的宅基地面积应当经过合法批准，且不超过控制标准。北京市国土资源和房屋管理局发布的《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》（京国土房管征〔2003〕606号）明确房屋拆迁补偿价由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成，计算公式为：房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价。

1998年至2016年，三路居村较大规模的农民上楼有6次。一是1998年丽泽路修建征用该村土地，安置农民744人。二是2002年东管头电站、企业建设、丽泽路南侧绿化等项目，安置农民200人。三是2009年丽泽商务区B6-B7地块一级开发，安置农民545人，其中超转人员138人。四是2011年丽泽商务区B9-B11地块一级开发，安置农民312人，其中超转人员88人。五是2015年丽泽商务区北区B区地块一级开发，安置农民284人，其中超转人员79人。六是2016年丽泽商务区北区C地块一级开发，安置农民49人。

三路居村各时期搬迁上楼的补偿安置政策有所不同。以2013年丽泽金融商务区北区项目用地范围内宅基地房屋搬迁为例，根据《北京丽泽金融商务区北区农民宅基地房屋搬迁补偿安置办法》，拆迁补偿安置方式分为货币补偿和房屋购置两种，以拆迁户为单位，只能选择一种补偿安置方式。货币补偿方式对被搬迁的房屋及设备、装修、附属物补偿，以评估公司的评估结果为准，宅基地面积补偿参照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》及《丰台区人民政府关于<北京市集体土地房屋拆迁管理办法>的实施意见》的规定进行补偿，补偿标准按搬迁起始日评估公司市场评估结果为准。房屋购置的补偿款包括被拆迁房屋及设备、装修、附属物补偿款以评估公司的评估结果为准。宅基地面积补偿款＝宅基地面积补偿单价乘以认定宅基地面积，宅基地面积单价为每平方米9000元。

认购房屋安置面积的标准为人均建筑面积46平方米（超计划生育人员36平方米），每一个被搬迁户内的被安置人口指标合并计算。由于所购成套房屋户型原因，实际购房面积超过本被搬迁户购房指标的部分，被搬迁人有两个选择：一是每一被搬迁农户不得超过60平方米上限，超出指标建筑面积30平米以外的部分，在优惠售房价格基础上上浮20%。二是人均不得超过17平方米上限，超出指标建筑面积30平方米以外至上限的部分，在优惠房价的基础上上浮20%。购房安置补助费标准针对经认定的被安置人口，补助标准为5526.8元/平方米，补助控制标准为人均46平方米（超计划生育人员36平方米）。定向供应北京丽泽金融商务区北区四个搬迁安置房项目，售房价分别为：菜户营定向安置房项目6500元/平方米，规划A02地块的A02定向安置房项目6500元/平方米，彩虹家园（期房）6100元/平方米、春风雅筑项目（现房）6100元/方米。

（二）整建制农转居：身份社保大转换

随着城市化的发展，实行征地农转居即农民土地被征收后按政策转为城镇居民，这是特大城市征收农村集体土地后安置失地农民的一项重要政策。在148号令颁布前，2002年12月1日北京市石景山区共15535名农业户籍人口一次性转为城镇居民，这是北京市整个行政区全部农业人口整建制农转居的范例。2004年7月1日148号令颁布后，2010年至2012年，北京市对城乡结合部50个重点村进行集中改造并实行整建制转居。按照148号令，50个重点村应转居31999人，缴纳社会保障约96亿元，人均约30万元。加上历史遗留已转居但未加入城镇职工社会保险人员28313人，转居缴纳社会保险总费用307.3亿元，人均约23.89万元。

在农转居人员参加社会保险方面。148令规定，自批准征地之月起，转非劳动力应当按照国家和本市规定参加各项社会保险，并按规定缴纳社会保险费。转非劳动力补缴的社会保险费来源于征地单位的征地补偿费中直接拨付。北京市劳动和社会保障局印发《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》（京劳社养发〔2004〕122号），对征地农转居劳动力参加城镇社会保险作了具体规定，详见表1。

表1　北京市整建制农转居人员参加社会保险规定情况

注：农转居人员无法确定本人上一年月平均工资的，以上一年本市职工月平均工资为基数缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费、大额医疗互助资金和失业保险费、工伤保险费。

来源：根据《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》整理。

2012年，三路居村在撤村建居过程中，确认全村农业人口960户、1857人。全村劳动力1155人，其中农业人口1077人；超转人员547人。根据丰公人管字〔2014〕59号文件，目前三路居村已转居1850人。根据148号令规定，由村集体统一从征地补偿款中一次性趸缴社会保险费给丰台区社会保险部门。据测算，三路居村农转居劳动力1552人共需缴纳社会保险费8049.3万元，人均51864元（见表2）。

表2　　               三路居村转居劳动力一次性趸缴社会保险情况

来源：作者根据调查整理。

在超转人员生活补助和医疗费用方面。148号令规定，对于征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力的超转人员的安置办法，依照市人民政府有关规定执行。2004年6月27日，北京市人民政府办公厅转发市民政局《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见的通知》（京政办发〔2004〕41号），规定超转人员生活补助费用和医疗费用，由征地单位在征地时按照规定标准和年限（从转居时实际年龄计算至82周岁）核算金额，一次性交付民政部门接收管理，资金纳入区县财政专户，实行收支两条线管理。超转人员需缴纳的生活补助费用标准和医疗补助费标准以及相应享受的生活补助待遇标准和医疗补助待遇标准，见表3。

表3　                　北京市征地超转人员生活和医疗补助情况

注：一般超转人员是指有赡养人的超转人员。

来源：根据《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见》（京政办发〔2004〕41号）整理。

在撤村建居过程中，三路居村认定的超转人员共有528人（其中82岁以上19人），据测算，需一次性趸缴超转费用3.83亿元，人均72万多元（表4）。

表4　　                  三路居村超转人员超转费用测算表

来源：作者根据调查整理。

由于需一次性缴纳的超转人员费用巨大，根据区乡有关超转人员可以只转户口、不委托民政部门接收管理超转人员的精神，三路居村对超转人员实行自我管理服务，于2012年7月制定了《北京金鹏天润置业投资管理公司超转人员管理办法》，设立了专门机构负责超转人员养老、医疗及福利费用的管理工作。据介绍，该公司为超转人员缴纳全部保费，办理了“一老医保卡”，每年用于居民工资、退休金、福利、保险、医疗报销等方面费用6000余万元，人均11.36万元/年。

（三）撤村建居：社区治理大转型

进入21世纪后，丰台区城市化发展明显较快，城乡两种管理体制的矛盾比较突出。2004年，丰台区委、区政府制定了《关于改革城乡二元管理体制推进城乡协调发展的意见》（京丰发〔2004〕35号），着力推进城市化进程中的撤村建居工作，并选择卢沟桥乡精图村、南苑乡成寿寺村作为整建制撤村建居试点，2005年9月和11月，这两个村的行政建制分别撤销，相应地建立了社区居委会。2010年3月丰台区委办、区政府办发布《丰台区整建制撤村建居工作方案》（京丰办发〔2010〕13号），规定了整建制撤村建居的主要条件：一是集体经济组织完成改制，资产处置全部完成；二是人均农用地少于0.2亩，或农用地总面积低于50亩，没有基本农田；三是村集体经济组织具有一定的经济实力；四是80%以上的农民搬迁上楼。因重点工程建设或其他原因需要整建制撤村建居的，经所在乡镇政府同意也可以提出申请。2011年3月16日，中共卢沟桥乡委员会印发《关于深化产权制度改革推动撤村建居工作的意见》（丰卢发〔2011〕11号），决定于2011年底前完成大井、六里桥两个村的撤村建居工作，启动西局、周庄子、小瓦窑、东管头、菜户营、马连道、三路居、万泉寺、大瓦窑、岳各庄9个村的撤村建居工作（肖文燕，2011）。

2010年9月8日，三路居村召开整建制撤村建居工作两委会议，同年12月14日召开了村民代表大会和股东代表大会，表决通过了启动三路居整建制撤村建居工作的决议。经过2年多的撤村建居工作，三路居村于2012年12月31日正式选举产生了金鹏天润社区第一届社区居民委员会，标志着三路居撤村建居工作完成。金鹏天润社区的党组织为中共丰台区卢沟桥地区金鹏天润社区委员会，行政组织为丰台区卢沟桥地区办事处金鹏天润社区居民委员会，集体经济组织为北京金鹏天润置业投资管理公司，其产权归全体股民所有，该公司的外部监管暂由区经管站负责。

四、集体资产处置、产权改革与新型集体经济

处理集体资产、推进集体经济组织产权制度改革，发展以股份合作制为主要形式的新型集体经济，是城市化进程中维护和发展农村集体以及农民财产权利的重大举措。

（一）北京市农村集体资产处置与产权改革

我国农村集体所有制建立于20世纪50年代。在集体资产处置上，长期以来没有制定出台规范统一的政策制度。1956年至1985年，北京市对农村集体资产的处置实行“撤队交村、撤村交乡”的政策。1985年9月30日，北京市委农工委、市政府农办转发市农村合作经济经营管理站《关于征地撤队后集体资产的处置意见》（京农〔1985〕69号），提出 “主要资产上交、部分资产分配”集体资产处置政策。在城市化进程中，简单地处置集体资产，造成了集体资产严重流失和农民利益的重大损失。

自20世纪90年初以来，北京市开始推行以“撤村不撤社、转居不转工、资产变股权、农民当股东”为基本方向的农村集体经济产权制度改革，发展股份合作经济（刘福志，2013），主要经历了改革试点探索阶段（1993年至2002年）、扩大改革试点阶段（2003年至2007年）、全面推广阶段（2008年至2013年）和深化改革阶段（2014年以来）四个阶段。

在改革试点探索阶段，北京市通过10年的试点探索，提出了“撤村不撤社，转居不转工，资产变股权，农民当股东”的改革思路，一般将集体净资产划分为集体股和个人股，集体股占30%以上，个人股占70%以内。到2002年底，北京市完成24个村的集体经济产权制度改革。

在扩大改革试点阶段，在股权设置上，将人员范围扩大到16岁以下的未成年人。并对改革试点工作做了进一步规范。到2007年底，北京市完成303个乡村集体经济产权制度改革任务（村级299个，乡级4个），全市30多万农民成为新型集体经济组织股东。

在全面推广阶段，农村集体产权改革全面提速。到2013年底，全市3873个单位完成集体经济产权制度改革（村级3654个，乡级19个，村级完成改革的比例达96.9%，全市324万农民成为新型集体经济组织的股东。

在深化改革阶段，北京市重点加大对未完成的村级集体经济产权制度改革力度，有序推进乡镇集体产权制度改革，解决早期改革中集体股占比过高的问题，加强和规范新型集体经济组织的经营管理等。到2017年底，全市3920个单位完成集体经济产权制度改革（村级3899个，乡镇级21个），村级完成比例达到98%，331万农民当上新型农村集体经济组织的股东。

（二）三路居村先后两次集体产权制度改革

三路居村分别于2005年和2010年开展了两次集体产权制度改革，实现了传统集体经济向新型集体经济的跨越。

在第一次集体产权制度改革之前，据第三方评估，三路居村农工商联合公司总资产9902.13万元，负债4619.9万元，所有者权益为5282.23万元。2005年3月7日，三路居村开始推进集体经济产权制度改革。从净资产中提取原始股金20万元退还给原入社人员，760.38万元用于处置给亡故、转居转工、外嫁女等人员，预提不可预见费用264.11万元，三项合计1044.49万元，占改革前三路居村集体经济组织所有者权益的20%。三路居村所有者权益剩余4237.74万元，作为新型集体经济组织北京金鹏天润公司的注册资本金，其中，集体股占30%，持股人为三路居村集体资产管理委员会；个人股占60%，个人股东1851<