村级工业园的演进历程与未来发展

──以广东佛山为分析样本

张开泽

(佛山科学技术学院，广东 佛山 528000)

摘  要：佛山是国内经济发达的制造业大市，村级工业园曾对佛山的发展有着重要贡献，但在高质量发展的新的要求下，村级工业园已成为制约产业发展、城市提升和生态建设的关键问题。因此，佛山在全国率先推进村级工业园改造，以盘活利用低效产业用地资源，为发展高质量产业腾出更多空间。但园区改造的举措及其改造方向必须建立在对村级工业园发展历史充分认识的基础，体现历史理性。

关键词：村级工业园；村级工业园改造；农村股份合作制；农村城市化；乡村振兴战略

Evolution Course and Future Development of Village-level Industrial Parks:Taking Foshan, Guangdong as the sample

Zhang kaize

（Foshan University, Foshan 528000, Guangdong）

Abstract: Foshan is a large manufacturing city with developed domestic economy. Village-level industrial parks once made an important contribution to the development of Foshan. However, with the development of society, village-level industrial parks have become an obstacle to the high-quality development of the industry. As a result, Foshan leads village-level industrial park reconstruction should be promoted first in China to make full use of land resources for inefficient industries and make more space for the development of high-quality industries. However, the measures and direction of the park reconstruction must be based on the full understanding of the development history of the village-level industrial park, which reflects the historical rationality.

Key words: village-level industrial park; Transform and Upgrading; rural share cooperative system; urbanization of villages; Rural revitalization strategy

村级工业园是特定历史时期、特定政策的产物，历史总是带有一定的规律性，国内其它城市园区发展都具有不同程度历史相似性。近年来，佛山在全国率先推进村级工业园升级改造，其经验对国内其它城市有一定的借鉴意义。故本文以佛山为分析样本，分析佛山村级工业园演进历程和未来发展走向，期望对国内其它具有相似特征的城市有所启示。

一、分析样本的典型特征

佛山作为本文的分析样本，具有如下几方面的典型特征：

1.国内经济发达城市。2018年全国综合实力百强区排行榜显示，佛山五区全部上榜并进入前五十强，顺德区、南海区、禅城区、三水区、高明区分别排名第1、2、16、34和42，其中顺德、南海两区连续多年蝉联全国百强区冠亚军。作为国内经济发达城市，佛山是以制造业作为全国重要的制造业生产基地，也是目前国家唯一的制造业转型升级综合改革试点城市，2017年规模以上工业总产值2.24万亿元，其中规模以上民营工业总产值1.58万亿元，占比达70.5%，民营工业对全市工业增长贡献率81.6%，而民营企业主要集中在村级工业园。

2.土地资源供给紧张。2018年佛山全市土地开发强度已达35%，其中禅城区达71%，南海、顺德两区已超过50%。目前佛山工业用地指标矛盾十分突出，许多优质项目因为土地紧张而不能落户，不少优质企业在增资扩产时也因无法解决用地问题而被迫外迁，土地供需矛盾突出是国内经济发达城市的通病。

3.村级工业园规模大但产出低。据佛山于2018年的统计，全市村级工业园共有1025个，村级工业园用地为19577.35公顷，零散用地为1149.69公顷，村级工业园和零散用地总面积约20727公顷，约占全市工业用地面积的80%，但其产值却仅占全市总量的20%。其中南海在村级工业园总数、园区用地以及零散用地三方面均为最高，分别占全市的59.7%、61.3%、51.1%，村级工业园占全区总工业用地的44%，但其产值仅占全区总工业产值的10%；而顺德区的村级工业园总数、园区用地以及零散用地在全市中占比分别为21.5%、23.8%、21.2%，但其工业产值和税收仅对全区贡献27%和4.3%。故推进村级工业园改造、盘活低效产业用地资源成为佛山的策略性选择。

4.全国最早推进村级工业园改造。2007年6月在全国率先推进“三旧”改造，其中“旧厂房”改造即具有村级工业园改造内涵，到2014年佛山在全国率先明确推进村级工业园改造，因此，佛山的改造经验对全国有重要的借鉴价值。

二、佛山村级工业园发展历程回顾

（一）改革开放始至1992年：萌芽阶段的村级工业园

改革开放初期，家庭联产承包制促进了佛山劳动力的解放，获得解放的劳动力自发地流向发展社队企业。受当时国家土地管理法律、法规的限制，包括集体、私营企业（包括挂靠集体企业的私营企业）及个体经济在内的社队企业用地难以得到国有土地的供应支持，但受国家改革开放政策影响，国家法律在土地、规划、企业登记方面对农村利用集体土地发展乡镇企业的限约相对较松，富有智慧和胆略的佛山人依靠村集体所有地，大力发展乡镇企业。此时的乡镇企业较为分散，点状分散的企业个体基本遍布佛山农村各地，被人概括为“村村点火、户户冒烟”。

企业本身具有天然的自发集聚性，“点状分散”的企业个体不断向着“块状聚集”的工业园区方向发展。到八十年代未，佛山出现了越来越多“块状聚集”的“工业片”，其中顺德、南海以及原佛山城区、石湾区的个别“工业片”规模已经很大了。此时的“工业片”均由村自发命名，有的甚至没命名，“工业区”概念开始取代“工业片”概念，而“村级工业园”概念开始在社会上使用，但尚未见正式出现在政府规范性文件上。

（二）1992年-2003年：农村股份合作制下的村级工业园

1992年起，我国正式实行社会主义市场经济，受此影响，佛山村级工业园出现一个爆发式增长过程，而伴随经济急速发展，佛山农村社会矛盾也日趋复杂。从1992年起，南海开始探索以土地为中心的农村股份合作制改革化解农村社会矛盾，其做法是“资产折股，量化到人，合股经营，按股分红”。农村股份合作制改革后，村集体作为土地所有权人的代表重新获得了土地经营权，分散的土地和物业被调整收编，土地零碎分散的经营格局逐渐被打破，集体土地集中经营的趋势日渐明朗，集体建设用地使用权流转也开始破题。佛山村级工业园也逐渐形成了“以土地股份合作制为核心、以行政村统租为主、用地使用权能够依法合理流转”的新模式。

由于农村股份合作制改革主要是由政策而非国家法律调整，其政策目标所指向的是相对较为宏观的农村经济社会管理，而非直指具体的村级工业园改造，因此，总体上看，此阶段的村级工业园“欠缺规划指导、布局分散、土地利用率低、行政监管难度大”的现状未发生根本改变，园区企业逐利的短视性所导致的安全隐患和环保问题日益严峻，五区政府先后对村级工业园开展了一系列的专项整治行动，但效果未尽如人意，形势发展逼迫佛山政府继续探索对村级工业园进行优化整合。

（三）2003年-2007年：整合、清理整顿时期的村级工业园

此阶段珠三角地区如深圳、东莞等城市开始探索将“村级工业园整合到镇级工业园区”，佛山也于2003年密集出台了一系列政策文件，试图将“现有村级工业园逐步整合到镇级工业园区”。

结合经济环境、土地市场和农村社会综合情况分析，佛山当时将村级工业园整合为镇级工业园，经济和社会环境应该是最为有利的。但上述政策出台不久，针对呈现“圈地运动”与“土地投机”特征的“开发区热”，国家对园区的政策出现了调整，2003年12月30日国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、商务部联合发文《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》，规定“县级及以下政府批准设立的各类开发区，一律撤消”，其后佛山有关“村级工业园整合到镇级工业园”的步伐便停顿下来，转为推进各类开发区(园区)清理整顿工作， 2004年佛山撤销了28个镇一级以下的工业园区。受此影响，在相当长一个时期里，“村级工业园”概念不再出现在佛山市区两级政府的规范性文件中，但社会上仍习惯性地延续使用“村级工业园”概念。在村集体建设用地上合法成立的企业仍不断增长，违法用地和违法建设难以遏制。

（四）2007年-2017年：“三旧”改造中的村级工业园

2007年6月佛山开始布局推进“三旧”改造，主要改造 “旧城镇、旧厂房、旧村居”，其中 “旧厂房”即为镇（街）、村和工业园区内的旧厂房，严重影响城市观瞻的临时建筑，并计划用3年时间，重点改造“上世纪90年代及以前建设的单层简易结构旧厂房”。此时的“三旧”改造未直接指向村级工业园，但其实质是改造村级工业园，且随着改造的推进，“旧厂房”改造逐步转为村级工业园改造，佛山有关“三旧”改造的市级政策文件开始重新使用了“村级工业区”概念，此后该概念在佛山市区两级政府文件有关“三旧”改造和村级工业园改造的文件频繁使用，广东省级政府层面的政策文件也开始重新见到“村级工业园”或“村级工业区”概念。

2014年8月南海区获省政府批复成为全省唯一开展新一轮深化“三旧”改造综合试点单位。由于“三旧”改造综合试点实践终究无法绕开村级工业园升级改造，南海区在推进“三旧”改造综合试点同时先后出台一系列政策，目标直接指向村级工业园升级改造，此后，村级工业园改造作为一项相对独立的政策与“三旧”改造同时并存。

在园区改造中，逐渐形成了六种园区改造模式：区或镇公有资产出资改造模式、镇村联合改造模式、村集体与运营企业合作模式、村集体自主改造模式、企业自主开发改造模式、社会资本参与改造模式。园区改造的四大基础制度也逐渐成型：一是园区违建整治制度，这是针对村级工业园现状实现规范化改造的基础；二是产业发展保护区制度，这是确定村级工业园改造类型的基础制度；三是土地前期整理制度，这是吸引社会资本规范参与村级工业园改造的基础制度；四是低效园区的识别和改造标准体系，这是是解决村级工业园“为何要改”和“改成什么”问题的基础制度。

（五）2018年至今：全面综合整治的村级工业园

随着村级工业园改造政策日趋成熟，到了2018年，佛山适时调整政策，先后出台《佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018—2020年）》、《佛山市产业发展保护区划定》、《佛山市城市棕线管理办法》和《关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》等文件，采取“全面综合整治提升试点与环保、卫生、安全等专项整治并举”的方式，推动村级工业园的全面综合整治。在佛山五区中，南海区以前所未有的力度打响村级工业园全面综合整治的攻坚战，顺德区更是直接把村级工业园改造列为区党委政府的头号工程。在全面综合整治阶段，佛山将村级工业园用地分为拆除重建、综合整治、复垦复绿、功能转变四大类别，强调连片改造和混合开发，目标是打造出一批产业高端、功能完善、运营专业的现代化产业园区，转化出一批经济效益可观、社会效益显著的高品质城市空间。

三、村级工业园演进的启示及其未来的发展方向

从佛山的村级工业园演进历程可以看到，村级工业园与农村承包责任的形成和发展有共通之处：两者都是在国家法律政策和地方政策的鼓励或默许下，以自发或半自发的方式形成和发展，期间经历了地方政策的“试验-复制-推广”的过程，并逐渐成为推动地区经济发展的重要载体，因此村级工业园是国家法律政策与地方政策综合作用的产物。村级工业园“自下而上”的形成模式既体现了在特定发展阶段社会对农村经济发展路径的包容性，也反映了我国各项改革早期“摸着石头过河”的基本特征。

从历史看，村级工业园对地方经济成就固然功不可没，但随着社会发展，村级工业园自发或半自发的形成和发展方式所必然具有的缺陷，导致其土地低效、产业低端、环保安全隐患等问题越来越突出，已成为影响地方高质量发展的重要障碍，故当前对村级工业园改造的重要性不言而喻。但村级工业园改造各项政策制定必须回溯并直面园区形成和发展的历史，并在改造举措的选择上体现历史理性，充分考虑我国相关政策的演进历史及其影响，按信赖保护原则保障园区各方的合法合理利益，切忌一刀切。

鉴于村级工业园目前尚未获国家政策正式确认，结合国家对土地管理日益加强的发展趋势，未来村级工业园恐怕难像农村承包责任那样有被国家政策肯定的命运，故当前各地村级工业园改造应结合现有的国家政策和法律，以确保改造目标的实现。同时，我们必须承认，村级工业园与城市化是一对矛盾的存在，两者同时共存并不协调。我国经济发达地区都在全力推进农村城市化进程，随着城市化程度日益提高，园区改造后的管理也应与城市化相适应。

笔者认为，为确保改造后的园区与国家政策相吻合、与城市化进程相适应，改造后的园区宜采取“淡化行政级别，创新行政管理”的策略。所谓“淡化行政级别”是指园区的名称前不再冠以“村级”、“镇级”或“区级”，而是成立县（区）级园区管理委员会，加强园区统筹管理，园区则按企业实体依法命名登记为园区管理公司，园区相关扶持优惠政策与行政级别不挂钩，让“村级工业园”概念逐步退出历史舞台；所谓“创新行政管理”主要是从过去的“村集体对园区的物业管理+政府对园区的行政外部直接管控”的管理模式，转变为以“混合公司制”的园区管理公司为载体，建立镇（街道）统一招商引资、统一基建配套、统一运营管理的“一镇一园”建设管理新体制。“混合公司制”的园区管理公司，系由村集体资产管理部门持股和镇街集体资产管理部门作代表持股组成，政府的出资应以实现政策目标而不以赢利为目的。通过政府介入园区管理，打破园区建设用地的封闭性，实现市场化经营，以推进城市化发展进程。

▲ 本文张开泽主持承担的2018年度佛山市人民政府办公室政府决策咨询研究研究项目（重点项目）《佛山村级工业园区改造背景下盘活低效产业用地资源对策研究》（编号FSZFB2018-06）部分成果。