教育观察稿件信息
关于生态红线划定的思考—以丹东市为例
赵梦竹， 程全国，魏建兵， 王浩东 ，董志超
（1 沈阳大学 区域污染环境生态修复教育部重点实验室 沈阳 辽宁 110044 ）
摘 要：生态保护红线是中国在生态环境保护领域的一项制度创新，目前已上升为国家生态保护的重要战略，生态保护红线的划定对维护中国生态安全具有十分重要的意义，是中国经济社会可持续发展的基本保障。但中国生态保护红线的研究和划定工作尚处于起步阶段，在此背景下，概述了生态保护红线的研究现状，梳理归纳了丹东市存在的主要生态问题，简述丹东市生态红线的划定方式与当前成果后探讨了丹东市生态红线划定与落地过程中存在的问题和难点，提出了相应的对策与建议，旨在推进丹东市生态红线的划定和管理，为其他省市生态红线的划定提供借鉴。
关 键 字：丹东；生态红线；生态补偿
中图分类号：X321 文献标识码：A
Thoughts on the delineation of ecological red Line——Take Dandong City as an example
ZHAO Mengzhu ,Cheng Quanguo
(College of Life Science and Engineering, Shenyang University, Shenyang 110044, China)
Abstract: The ecological protection red line is an institutional innovation in the field of ecological environmental protection in China. It has now become an important national strategy for ecological protection. The demarcation of the ecological protection red line is of great significance to the preservation of China’s ecological security. It is the basic guarantee for sustainable economic and social development in China. However, the research and demarcation of China's ecological protection red line is still in its infancy. Under this background, outlines the research status of ecological protection red lines, and summarizes the main ecological problems existing in Dandong City. After briefly describing the demarcation method and current results of the ecological red line in Dandong City, the problems and difficulties in the process of delineation and landing of the ecological red line in Dandong City were discussed, and corresponding countermeasures and suggestions were proposed. The purpose is to promote the redline delineation and management of Dandong City and provide reference for the delineation of ecological red lines in other provinces and cities.
Keywords: Dandong; ecological red line; ecological compensation
我国城镇化的快速发展对自然资源的开发利用大大超出了资源环境的承载能力，生态环境问题日益严峻[1]。为维护自然生态服务功能，确保环境质量安全、保护自然资源，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把划定生态保护红线作为推进生态文明建设的优先任务[2]，成为国家生态安全和经济社会可持续发展的基础性保障。
早在2004年广东省颁布了《珠江三角洲环境保护区规划纲要（2004-2020）》，将重要生态功能区、自然保护区、水源涵养区和生态敏感区等归为红线控制的策略，进而又划分出了蓝线和绿线区，以区别于红线区的方法进行管控，这是环境规划领域第一次提出完整意义上的生态红线[3]。之后，江苏省、湖北省、山东等省份对红线进行了探索性划分。2013 年，江苏省率先在省域范围内以地市为基本单位划定了生态红线，将生态红线划分成风景名胜区、饮用水源保护区、海洋特别保护区等15类，并分为两级管控[4]。2014年，湖北省确定了8种生态红线区域类型，形成了《湖北省生态保护红线划定方案（征求意见稿）》[5]。2015年山东省开启了生态红线的划定，包含了禁止开发区红线、重点生态功能区红线、其他重要区
域生态红线三大类省级生态红线[6]。同年，辽宁省政府将“生态保护红线划定”纳入到辽宁省人民政府工作报告中。因此，丹东市开展生态保护红线划定工作是对国家相关政策和省政府决策的具体实施和深化。
目前，国内许多学者已经对生态红线进行了研究与探索，主要集中在对于生态红线的思考与概念辨析[7~9]、方法的探究[10 ~13]、管控制度研究[14 ~16]以及法律保障制度的构建[17~19]等。然而，我国的生态红线工作尚处于起步状态，技术方法与管理模式还限于国家和省级层面，容易忽视红线划定、落地过程面临的具体问题。本文以丹东市为研究对象，以市级角度对生态红线划定面临的问题进行分析与探讨。
1研究区概况
丹东市处在辽东山地丘陵自然地理区，是辽宁省中部城市群经济发展的重要生态屏障。地理位置为东经123°22′30″~125°42′00″，北纬39°43′31″~41°09′21″之间。丹东地区林业资源丰富，森林覆盖率达到61.6％。同时丹东也是辽宁省矿产资源大市，矿种多、分布广、储量丰富。
2丹东市主要生态问题
2.1林木蓄积量少，林分质量低
丹东市森林资源丰富，有林地面积99万公顷,居辽宁省第一位[20]，但林龄结构不合理、分布不均衡。通过多年的采伐生产，目前全市幼中林面积大、蓄积小，据统计，全市有近成熟林分仅有 17.33 万 hm2，占有林地面积18.04% ，林地平均蓄积40.5 m3/hm2，低于东部山区47.55 m3/hm2的平均水平[21]。
2.2矿山开采破坏生态环境
历史遗留矿山的采空区、地面塌陷、矿山固体废弃物面积较大，在矿山高强度开采过程中，由于长期忽视生态环境的保护与治理，使矿山景观、土地、水体、植被均遭受不同程度破坏。“三废”达标排放率、恢复治理率和土地复垦率均较低[22]。
2.3水土流失较为严重
丹东市自然地理特征是山高坡陡，年平均雨量在800～1200毫米之间，是我国北方降雨量最多的地区，洪涝灾害易发，水土流失严重，并成为主要的水土流失控制区，据2009年卫星遥感普查结果，丹东现有水土流失面积40.33万hm2，占全市土地总面积的 27.31% ，其中中度水土流失7.34万 hm2，强度以上水土流失面积 1.22 万hm2[23]。
这些生态问题已经成为制约社会发展的突出短板，所以划定并严守生态保护红线，将丹东市生态空间范围内的重要生态功能和生态敏感的区域加以严格保护，对维护丹东市生态安全、推动绿色发展具有十分重要的意义。
3划定方式与成果
丹东市采用的是自下而上与自上而下相结合的生态红线划定方式。在市政府领导下，成立市级领导小组，并委托技术单位，负责全市生态红线的划定，各区县将红线相关资料上报市领导小组与技术单位，然后技术单位与各区县进行对接、交流和商讨，最终形成丹东市的生态红线。自2017年启动丹东市生态红线划定以来，丹东市生态红线的划定已经取得阶段性成果。这些成果包括完成了禁止开发区红线、重点生态功能区红线、环境敏感区生态红线的初步划定；编写了丹东市生态红线划定文本初稿；编制了生态红线统计表等。
4红线划定过程中的主要问题
生态红线虽然已经上升至国家战略高度，但是在划定过程中还存在诸多掣肘问题。如在宏观方面的管理政策的空白、生态红线划定的理论与技术体系尚未完善、不同部门间的协调等问题；以及在微观方面的生态红线的破碎化、矿业权的退出等问题。
4.1生态红线管理政策的空白
现阶段我国尚未建立明确的生态红线管理体系，政府和企业对生态红线划定认识的不同，对红线的划定工作带来了很大的困扰。在生态红线管理政策不明晰的情况下，企业因担心利益受损而不积极配合生态红线的划定工作，导致当地各政府部门对红线材料的收集不能高效的进行，同时也可能会导致企业与政府部门形成矛盾，给红线划定工作带来一定困难。
4.2不同部门间的协调
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，生态红线划定的主管部门是环保局、发展和改革委员会。实际划定过程中，还同时涉及林业、水利、国土等部门。由于缺乏统一的协调机制，导致职责边界不清晰，在资料收集的过程中，可能很难高效获得资料，或存在同一区域获得多个不同数据的问题[24]，在这种情况下，就需要多次的沟通协商，从而影响了生态红线划定的进度和质量。
4.3生态红线划定理论和技术体系尚未完善
2017年5月，我国颁布了最新的《生态红线划定指南》，国家指南面向的是全国的生态安全保护，从宏观角度具有很好的指导作用，然而我国国土辽阔，各地情况千差万别，所以各省应遵从国家指南的指导精神，根据地方经济、社会发展、生态保护需求出台各省的生态红线划定指南。由于辽宁省未出台省级生态红线划定指南，所以市级在划定时依然按照国家指南进行划定，所以其适用性弱化不少，生态红线划定理论和技术体系亟需进一步完善。
4.4生态红线的破碎化
生态红线的划定首先是利用GIS与RS技术、选取适宜的模型对当地的生态功能重要性与生态敏感性进行运算，将生态功能极重要区与生态极敏感区进行叠加，同时结合当地的禁止开发区，进而得到初步的理论评估红线图。之后结合当地的实际情况，对处在理论红线中的基本农田、建设用地、矿山、公路、重点企业予以扣除。这样的结果会导致生态红线的破碎化，在生态红线的图中以“筛子眼”的形式存在，这将对红线落地的管理工作带来困扰。
4.5矿业权的退出
丹东是辽宁省矿产资源大市，有着丰富的矿产资源，而在红线划定过程中涉及了许多矿业权的问题。一是探矿权，许多企业依法获得了探矿权，在矿山勘探中投资数亿元或更多，经过大规模勘探后，正处于探转采的重要阶段，如果被划入生态红线范围内，就会阻碍探转采，那么勘探的成本将无法收回[25]。二是采矿权，对于处在有效期内的采矿权，予以在红线中扣除，但对于逾期的采矿权，如果不在规定日期前提供续期补正通知书，那么处在红线范围内的采矿不会予以扣除，这对采矿人的损失也较大。所以矿业权人的权益如何保障、退出矿业权如何补偿，在红线划定过程中并未得到明确解决。这是红线划定过程中一个较为突出的问题。
5红线落地中的主要问题
作为维护国家生态安全的重要“生命线”, 生态红线的划定只是第一步, 最终还要看红线能不能切实落地。在红线落地过程中，也将面临一些问题和困难。
5.1法律法规与管理制度的空缺
目前，我国仅在新《环保法》29条第一款：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”中将生态红线纳入其中，但其属于原则性规定，不具备实践上的法律操作性。具体的国家法律法规及相应的配套政策十分匮乏，法律在红线概念、划定主体、划定标准、落地保障、责任承担等方面的空白，迫切需要加快立法进程以保障红线的落地[26]。另一方面，生态红线的落地实施需要制定生态补偿、监管、绩效考核、问责等配套管理措施加以保障，当前红线管控还存在诸多缺位，任何一个层面的短板都会影响生态红线的有效落地。
5.2不同制度、部门间的协调
生态红线的落地还存在许多需要协调的地方。首先是制度间的协调，即生态红线制度与现有的保护制度间的协调，比如：生态红线制度与自然保护区、风景名胜区、重点生态区等保护制度的协调[27]，二是部门间的协调，在生态红线的落地过程中除环保与发改委部门外，还涉及水利、林业、国土、规划、农业等多部门，但各部门均维护自身利益，缺乏大局意识，加之统筹协调机制较差，缺乏有效的问责和执法机制，这也会影响生态保护红线的切实落地[28]。
5.3地方对生态红线的支持和保障
生态红线的划定会涉及到多方的利益，比如生态红线范围内的居民、企业的迁移以及某些资源的限制、禁止利用等，对地方近期的经济发展有很大的影响[29]。所以划定生态红线区域面积过大会影响当地近期的经济发展，而面积过小则无法达到保护生态环境的效果。这就需要统筹考核地方的经济发展，全面落实“绿水青山就是金山银山”的科学论段，建立完善的制度，彻底解决地方的担心，以支持、保障红线的落地。
6对策与建议
6.1加快生态红线地方立法
完成对生态红线的科学划定后，应当出台相应的法律法规，通过立法的方式对生态红线实行制度保障。然而，目前我国没有在国家层面对生态红线立法，不过对于有立法权限的地方政府已经在生态红线立法实践中做出了有益尝试，比如深圳、江苏、武汉、天津等省市均制定了专门的红线保护地方立法，有效地保障了区域生态安全。参考以上地区的立法经验，制定《辽宁省生态红线管理办法》，规范生态红线区域划定、生态补偿、监督和越线问责的制度，加快辽宁省各市域的红线落地效率，成功的生态红线地方立法一方面可以充分满足当地环境保护的实际需要，另一方面可以为国家层面的立法提供有益的借鉴，从而能够有力地推动我国生态红线立法的发展 [30]。
6. 2建立健全生态红线的配套制度
6.2.1建立生态补偿制度
自2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点[31]，在生态红线的划定工作中生态补偿更是必不可少的配套制度。由于生态红线的划定是实行最严格的保护，可能会在短时间内影响地方的产业结构和布局，进而影响地方当前的经济发展，因此建立合理的生态补偿制度可以更好的协调发展与生态的关系，推动生态红线区域的保护[32]。
对于前述中丹东市生态红线内退出的矿业权，其退出方案的确定应由政府部门主导，通过联席会议各部门及矿业权人共同商讨。当前可参考自然保护区内矿业权的退出机制，矿业权人可依据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定提出补偿申请，申请货币补偿的矿业权人应对矿山剩余资源储量向管理机关进行报备，有关机构对矿业权价值的评估结果应作为补偿标准的依据之一，综合考矿业权人义务履行情况，确定补偿金额。矿业权退出补偿资金应列入政府预算或相关专项资金中[33]。同时，应加快建立国家资源战略储备体系，并将从生态红线退出的采矿权纳入国家资源战略储备[34]。
单靠政府补偿来改善目前的状况显得有点吃力，所以可以尝试探索市场化的生态补偿方式，鼓励社会捐助和投资，形成多元化的资金渠道，为生态补偿提供充足的资金，同时可以在一定程度上缓解国家财政压力。
6.2.2建立丹东市生态保护红线管理平台
生态保护红线范围大，分布广，并呈现破碎化态势，若完全依靠人力开展地面监管工作难以实现。需整合与丹东市生态保护红线相关的多种类型、格式的数据，建成以空间信息为基础的涵盖多种数据源的丹东市生态保护红线基础数据库。建立基于GIS平台的生态保护红线管理系统并强化监测人员的技术培训。实现通过数据层面，对生态环境进行监管，为丹东市的环境管理部门的工作提供准确的数据支持。同时，也可研发一款生态保护红线管理App，提供红线保护区域类型、影音采集、GPS定位，地图操作功能，辅助野外红线保护与监管，借此为公众宣传生态文明精神，了解生态红线，并积极参与配合红线的管理工作。
6.2.3建立生态红线绩效考核制度
目前的国情是对地方干部的使用采取上级任命制，政绩考核结果直接影响、决定着生态红线相关监管机构部门领导的政治命运，因此，实施生态红线管控绩效考核制度是生态红线切实落地的有效手段。地方在生态红线区保护工作的监督考核进行了有益尝试，如2014年江苏省发布了《江苏省生态红线区域保护监督管理考核暂行办法》和《江苏省生态红线区域性管理评估考核细则》，强化了生态红线区域保护的监督、管理与考核[35];南京等地市则出台地方规范性文件细化落实相关考核机制《南京市生态红线区域保护监督管理和考核暂行规定》。上述地方政府红线绩效考核经验为丹东市的红线考核机制的制定提供了有益参考。
6.2.4建立越线责任追究制度
越线责任追究制度对于维护生态红线同样非常重要，根据现有的法律法规，相关主体对生态红线管理中的越线行为需要承担一定的法律责任，重点从以下三方面着手，首先是对逾越生态红线行为或生态红线范围保护不力的责任单位，实施严格问责制度。二是对破坏生态环境导致严重后果，造成严重社会影响的终身追究相关人员责任。三是制定公众参与机制，探索零容忍通报机制，将所在辖区的干部生态环境实绩情况进行公示，促进公众积极参与生态红线的监督与保护工作，地方各级政府和其他负有环境保护监督管理职责的部门，如有不依法履行职责的行为，有权向其上级机关或者监察机关举报，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分[36]。
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