基于政策网络的杭州市村庄留用地空间利益格局研究

张楠楠   彭震伟

提    要    本文基于政策网络理论视角，运用“行动者—结构”分析框架对杭州市村庄留用地政策机制空间效应展开研究。研究发现，留用地政策过程中三类不同价值选择的核心资源控制主体——城市政府、村集体、市场投资者基于空间利益形成密切依赖、以协同关系为主导与利益博弈特征的政策网络关系结构。协同与博弈的主体互动网络关系一方面解决了快速城镇化大规模空间资源需求与农民安置问题，快速地推动了城郊区商业商务空间快速生长，同时也是导致空间碎化、商业空间结构与时序失控等负面空间效应的内在原因。研究认为，关注空间政策过程中相互依赖的行动者之间各种互动形成的网络以及网络中的关系结构特征，可以获取对于政策过程的客观认识、有效解释政策空间效应；空间利益驱动下主体关系结构优化提供了解决政策问题的一种可行途径。

关键词    村庄留用地；政策网络；行动主体；空间利益；协同与博弈

Study on the Spatial Benefits and Relationship Pattern of Retained-Land Resettlement Based on Policy Network

ZHANG Nannan, PENG  Zhenwei

Abstract：This paper applies an analysis framework of “Actors-Structure” in the study of the mechanism of retained-land resettlement policy. It is found that there are three kinds of resource-control subjects— city government, village collectives and market investors，who are in  different values.  During the process of pursuing spatial interests， close dependence, interaction and collaboration relationships among the different subjects are formed. There is a collaborative structure dominating the policy network which takes great influences in meeting the demand of  the large-scale space resource in rapid urbanization and resettlement of losing-land farmers，and in quickly promoting the growth of commercial space of suburban. It also takes the responsibility for the space fragmentation, off-control commercial space and the other negative effects. According to this research, it is an effective way to get an objective understanding of the policy process and to explain the spatial effects of policies to pay close attention to the interdependent actors and the policy network structure.The optimization of the relationship pattern of policy subjects under the drive of space benefits provides a feasible way to solve policy problems.

Keywords：Retained-Land Resettlement ; Policy Network；Policy Subjects；Spatial Benefits；Cooperation and gambling

1  引言 

上世纪九十年代，杭州市在“一主、三副、六组团”的空间战略引导下城市东扩、旅游西进，城镇化进程中城市空间快速外拓，带动城郊农村地域的发展与空间转型¹。市政交通基础设施向城郊延伸、穿越城市边缘区域，居住、教育、工业等功能区在副城组团布局建设均以大量城郊区域空间资源作为支撑。原本属于农村地域的城郊村庄逐步被撤村建居、城郊农地被征用，继而带来了农民生产方式转变与生活来源的问题。杭州市在此过程中尝试了货币安置、就业安置、社保安置、土地或房产安置等多种失地农民安置政策作为应对。1992年为建设之江旅游度假区杭州市政府向西湖区四个乡镇征地²，开始尝试性采用给村集体划拨留用一部分国有建设用地进行自主经营的“开发性安置办法”。1999年《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》标志“村庄留用地”政策的确立，留用土地用于农民失地后的生产经营以获取持续生活保障收入³。杭州市留用地政策用时二十多年逐渐形成了由安置标准、指标使用管理、空间布局选址规划、开发用途限制、房产出让规则所集成一体的完整空间资源配置政策体系。

留用地政策在深圳、浙江、广东等城镇化速度快、矛盾突出的城市也先后推行，作为转型时期解决城镇化过程中征地矛盾问题的一项政策与制度创新受到研究者关注。相关研究从不同角度深入探讨了政策产生机制、效率、合法性与缺陷、征地留用模式，以及产权物权等方面。留用地政策的产生是一种“自下而上”的制度创新（刘国臻，2016），其本质可以理解为一种政府和村社分配级差地租的工具（姚如青，2012）。罗伟洲认为，留地安置是在政府力求构建和谐征地关系与被征地农民要求共享土地增值收益之间重复博弈达成一致的结果（罗伟洲，2012）。

留用地制度为失地农民生活提供长期相对稳定的经济保障、引导农民就业与市民化、推动“城中村”改造等方面取得了显著成效（罗弘韬，2012；何红霞，2011）。与此同时，许多学者也认为留用地政策在法律规范、规划协调、产权权属、政府参与程度等方面存在诸多问题（金晓斌等，2008；何红霞，2011）。罗伟洲从多方博弈角度分析认为，留用地政策中存在行政权力管控过度、村集体主体地位虚化，忽略服务与权益保障等问题（罗伟洲，2016）。刘永红归纳了留地安置政策执行中的主要冲突，并利用冲突管理框架分析其留地安置制度解决途径（刘永红，2008）。罗伟洲认为，留地安置政策效用的发挥有赖于对留用地进行有效的开发利用，进而提出留用地安置法律化、减少行政干预、改革量化经济权益等制度创新的路径（罗伟洲，2016）。

留用地政策隶属于空间政策范畴，从城市空间资源配置的公共政策目标视角，传统政策路径在以自身空间利益为出发的复杂主体行为关系中困难重重；以线性进程“阶段模型”来展开分析的传统政策研究方法也难以清晰解释政策问题何以产生、受怎样力量推动发展以及政策如何产生空间效应，现有研究仍难以有效阐释政策空间效应的内在影响机制。因此，需要一种研究路径对于现实中交织着复杂利益与互动关系、长期动态演进的政策过程进行深入考察。

本文从政策网络理论视角出发，运用“行动者—结构”分析方法，将主体、规则、资源、价值、关系模式多维要素纳入政策研究框架，对杭州市村庄留用地中的空间资源配置机制展开研究，通过对行动主体利益及互动关系进行剖析，探析多元主体利益与互动关系作用下空间资源配置效应。

2 城市空间政策网络研究概述

2.1 政策网络概念与城市空间政策网络研究概述

德国学者肯尼思·汉夫（Kenneth Hanf）较早使用“网络”（Network）一词表达政策系统中隶属于政府与社会的不同功能领域的行动者之间复杂的相互作用关系（Hanf，1978）。彼得·卡赞斯坦（Peter Katzenstein）将“政策网络（Policy Network）”明确定义为“由利益调整与治理途径构成，在政策过程中形成国家与社会之间的整合”（Katzenstein，1978）。肯尼斯·贝松（Kenneth Benson）更精确地将“政策网络”表述为“基于资源依赖而使行动者相互连接并形成的一种组织集群”（Benson，1982）。英国学者罗茨（R.A.W. Rhodes）在此基础上，进一步归纳了政策网络的“依赖”、“交换”、“互动”、“治理”四个基本特征，并依据特征差异对政策网络类型进行划分（Rhodes，1997）。

政策网络倡导者们认为，当政策过程难以维持单一中心决策、自上而下执行的传统模式，也不再简单按照议程-方案-决策-执行的线性进程来展开，需要以“网络结构”阐释政策系统中多元、多维、多层复杂的策略互动。相应地，政策过程研究也需要“重新概念化”以回应现实中的变化。政策网络概念的兴起，实质上是对西方政治社会巨大结构变动中政策结构碎片化、“中心缺失”及“政策超载”等政策实践与社会现实问题的一种响应（Richardson，1979；Mayntz，1991）。“政策网络”、“政策网络路径”因其更好地应对了后现代社会中多元化行动主体构成、高度复杂化政策过程，逐渐成为西方政策研究领域的核心范式。其基本概念意指政策行动者之间依赖、交换、互动等各种关系形成的网络，将这种网络作为客观存在的研究对象，对其属性、状态、特征及其发生、发展客观规律进行阐释（图1）。

在当前中国各种社会矛盾凸显、利益冲突日益激烈的背景下，一些学者借鉴“政策网络”的视角、运用其分析方法或将网络作为一种治理途径对城市空间资源配置相关的政策进行相关理论与实践的研究。关于城市空间政策网络结构特征及其影响，已有研究表明中国制度环境转变情境下多元主体以空间利益关系形成策略互动，行动者结构关系模式发生改变并影响政策结果。马学广认为空间内含权力关系结构，中国改革开放的环境下，中央-地方-单位构成三级层次、自上而下流动的权力结构发生转变，各种权力组织主体在多中心网络格局之间互动并寻求权力平衡（马学广，2008）。基于对房地产调控政策等典型政策案例研究结果，陈水生提出“社会内生演进”致使中国利益集团涉入公共政策过程，政府中心的“单一决策圈”的政策模式转向多元利益“复合决策圈”模式（陈水生，2010年）。在保障性住房、邻避设施建设公共卫生事件中的政策网络案例分析中，研究结论现实行动者之间利益结盟关系与变通策略行为改变了政策结果（谭羚雁，2012；李东泉等，2014）。

政策网络结构作用的研究启示政策研究更多从网络成员行动策略、冲突与合作等各种关系出发，于网络关系建构的视角寻求改进城市空间治理的有效策略。马学广以政策网络视角分析广州海珠区万亩果园空间治理案例，提出从内部封闭循环的运作模式向利益平衡的公私合作运作模式转变，可以推动政策网络良性运作实现城市空间更有效治理（马学广，2011）。何子张指出中国当前城市规划主体结构趋近于政策网络模型，规划制度创新需要培育多元平衡的主体结构（何子张等，2014年）。杨亚楠以京津冀区域协同发展机制为案例，研究主体间优势互补与互动关系讨论区域性公共问题的解决（杨亚楠，2014）。拆迁安置、房屋征收等一些政策案例研究将制度、主体结构、主体行为作为变量分析政策过程，指出解决主体结构失衡、化解网络冲突与优化主体行为路径（林颖，2014；陈铭，2008；唐丽敏，2010）。

2.2 城市空间政策中的行动主体及网络结构

中国城市处于快速城镇化、经济社会制度变迁的宏观背景下，空间发展的深层机制正发生转变。关于城市与乡村的土地所有与使用、开发收益和市场交易等一系列相关规则与制度发生改变，带来空间资源配置过程中政策主体之间的经济、政治与社会关系巨大变化，重构了空间利益关系和利益结构。多元化政策主体以空间为载体进行资源与利益分配的追逐、争夺、冲突、分配、协调、整合，主体的利益诉求、相互影响与互动贯穿空间资源配置过程始终。

社会网络分析家B·韦尔曼（Barry Wellman）指出：“网络分析探究的是深层结构——隐藏在复杂的社会系统表面之下的一定的网络模式。”政策网络研究通过研究相互依赖的政策行动者之间各种正式、非正式关系形成的网络以及网络结构特征与基本性状的客观认识，以获取对于政策过程的客观认识。在批判传统政策理论所根植的“国家-社会”二元论的基础上，政策网络理论吸纳社会组织学中网络结构分析方法（Glaskiewics，1985），建构了“行动者-结构”的政策分析框架，即将控制不同资源、拥有不同价值选择与认知能力、在规则体系中各自决策并相互影响的不同“行动者”以及他们之间形成的“网络关系结构”为研究对象探讨政策过程，用于刻画政策网络属性特征、分析解释政策中的复杂关系与互动过程。

马什和罗茨强调，政策网络的结构性特征、网络行动者的属性特征和互动行为决定政策后果（Marsh，2000；Rhodes，1997）。城市空间资源配置政策过程以空间利益关系为核心连接多元主体行动，政策网络的运行基于多元行动者对资金、政策、土地等空间发展资源的依赖，通过各种资源的交换、行动者的策略互动，从而对城市空间发展产生影响效果。留用地的空间资源配置是城市政府、村集体、市场投资者构成的多元政策主体在长期策略互动过程中完成的一序列复杂的空间利益过程，既是行动者基于各自空间利益选择的行为过程，也是形成的互动关系的过程。

3  “行动者-结构”视角下留用地空间政策网络分析

1999年杭州市首批撤村建居村庄33个，此后经历四批撤村建居，至2015年主城六区范围内246个村均纳入享受留用地政策范围。留用地空间处于城镇化空间外拓进程中地域特征发生剧烈变化的城市边缘区域，承载了城市建设空间以及作为政策性安置的社会功能，由于区位优势不断凸显而有条件实现整体利益的增加，促进政府、村集体、市场投资企业多元主体积极参与空间利益分配并形成了活跃度较高的政策网络空间。

3.1 政府、村集体与市场投资者：多元行动者的空间利益选择

行动者作为政策网络分析的核心要素，其行为受自身利益与价值目标驱动，持有的资源往往决定其在政策网络中的地位（Glaskiewics，1985）。留用地空间资源配置主要涉及三类核心资源控制主体——城市政府是政策的供给者、村集体是城郊土地初始产权所有者、市场投资者拥有资金资源。

3.3.1 城市政府

城市政府对城郊村庄实施撤村建居、征收土地，首要目的是满足城市空间增量发展阶段对土地空间资源大规模需求⁴。征地同时，失地农民的生产生活安置即成为亟待城市政府解决的城镇化社会治理任务。留用地政策通过向村集体返还一定数量的经营用途土地，创造一种分享土地增值收益的补偿途径，并且弥补了其他安置方式的缺陷⁵，有效地避免了失地农民贫困风险以及由此引发的社会稳定风险（姚如清，2010）。留用地的开发利用方式从早期工业厂房，到后期成为城市边缘区商业商务空间重要组成部分，随着城市郊区化推进区位优势与经济价值凸显。城市政府为兼顾土地开发效益与空间资源用途与时序的管控，一步步改进优化政策，通过建立留用地指标管理、留用地预支、统筹平衡、鼓励多元开发、规划统筹布局与建设管制、松绑土地产权限制一系列方式补充完善规则，形成完整的留用地空间资源配置政策体系（图2）。作为政策的供给者与城市管理者身份的城市政府，其空间利益价值选择具有综合的多维度特征，包括了政绩目标下的土地增量需求、空间管控、社会目标以及土地经济效益等方面。

3.1.2 村集体

尽管村集体与村民在城镇化的空间扩张中充当被动角色，却因其拥有城郊农地的初始产权，在政策网络中占据了关键性资源控制者地位。城市政府不得不与之进行漫长的征地谈判，最终以10%留用规则达成交易，换取城郊农地以实现国有化进行城市建设。对于村集体而言，农地产权让渡换取了留用地的土地开发权，通过建设与经营房产物业从中获取经济收入壮大集体经济，村民成为留用地房产的“股东”获得物业收益分红。调查显示，至2013年杭州主城区已开发建设留用地项目用地约333公顷，给村民带来年均收益2万元/人左右，2010年到2013年村股民分红所得收入年均递增18.5%，与全市农民人均纯收入递增率相比高出6%⁶。作为留用地开发经营者，村集体与村民期望最大程度地获取土地增值收益。在留用地的面积指标总量（可征农地数量的10%）限定下，各村集体便试图通过增加开发量以及选择市场收益高的业态以提高开发收益水平。

3.1.3 市场投资者

留用地最初通过划拨方式供给，2001年在国家加强城市国有土地资产管理的宏观政策出台之后的留用地转为协议出让的供地方式。市场投资企业可以通过与村级集体达成合同交易的关系获取远低于市场价格的同等区位土地。由于供地方式限制因素，留用地产权长期处于“不完全”状态。尽管产权不完善带来后期房产销售与经营风险，但是低廉的前期成本仍然对于不少投资企业极具吸引力。随着后期政策改进，留用地产权属性趋向明晰化、土地获得成本增加，但是相对同类同区位一般公开出让土地，留用地仍然具备显著的低成本优势⁷。基于对土地空间开发收益的追逐目标，市场投资者会同村集体通过各种途径试图突破留用地的开发规模限制以及用途限制，如修改规划提高容积率以及酒店式公寓、LOFT等“类住宅”的开发。

3.2  协同与博弈的网络结构：留用地空间主体互动关系

3.2.1 基于土地、政策与资本资源依赖的关联互动

政府、村集体、市场投资者之间的关联始于空间利益需求以及各自持有资源。一方面城市政府为支持城市扩张需求城郊大量空间资源供给；另一方面，在国家二元土地制度限定下，持有城郊农地的村集体无法通过合法合规地途径实现已经具备优势开发区位的土地的潜在经济价值。城市政府与村集体进过多次征地讨价还价后以留用地政策固定了以10%返还土地的规则，形成双方利益共赢的“合约”从而达成合作。村集体虽持有留用地产权，在经济实力上却十分薄弱。因而在开发建设成为房产物业的环节，村集体期待市场投资者的资本介入以扩大投资、增值收益。市场投资企业的介入对于留用地项目的建设规模、投资额以及投资强度起到相当积极的作用，解决了村级集体资本与管理能力缺乏来留用地开发的低水平问题。例如1998-2012年杭州市拱墅区28个留用地建设项目中，15个合作开发项目建筑面积平均规模8.8万平方米，为村集体自主开发项目的2.1倍；平均投资额为4亿元，为自主开发项目平均投资额的3.4倍。

3.2.2 留用地政策网络中的合作-分享利益关系结构

留用地政策本身是诞生于资源依赖、经主体博弈而达成的“合约”，其内在是一种具有交易性质的合作关系。合作的目标是对于城市空间资源开发利益分享。城市政府划拨留用土地或从市区两级财政途径返还留用土地出让金，与村集体分享城镇化带来城郊区域的空间增值收益。村集体常以村民入股形式独立进行投资建设、经营管理，项目建成后出租给第三方经营管理，村民获得年租收益。当缺乏开发经营留用地能力及村民不愿意参与经营，村集体便将留用地指标直接换取房产——将开发权以合约形式转让房产开发企业，以一定房产比例的返还作为合作条件⁸。为解决资金缺乏、指标少、规模小的问题，一些村集体对外寻求与其他村集体及市场投资者合作，多村共同组建投资公司，合约确定投资方式、比例分享、招商、运营模式，最终按照提供指标额度比例、投资比例等核算分享收益。村集体作为“国有化”留用地产权所有者，与市场投资者联合建设经营留用地，进一步形成村集体-投资者之前的合作-分享关系（图3）。总体来说，多方的合作体现利益诉求目标的一致性，通过谈判、交易过程形成合作-分享、利益协同的关系结构（图4）。

3.2.3 分散行动主体的博弈与竞争

杭州市主城区246个村符合留用地政策（图5），各村集体被征地面积不等，因而享受留用地指标数量不等。留用地数量下限指标为1公顷，最多的村拥有23.5公顷，规划布点超过600个地块。从土地市场供给角度而言，246个村集体各自拥有留用地指标、土地产权，拥有同质资源、具有独立决策的行动者间就构成了鲜明竞争关系。留用地项目多选办公写字楼、超市与购物中心、专业市场、宾馆酒店、加油站、社区综合楼等利于经济效益的业态类型，区位相近的留用地项目同质定位，构成了时序上集中建设的业态竞争（图6）。

4  留用地空间资源配置的政策效应

4.1 利益驱动合作：推动城郊商业商务空间快速生长

据杭州主城区部分征迁村集体留用地情况调查，2008至2012年全市留用地项目返还土地出让金约60亿元，返还村集体的资金收入成为留用地建设以及项目经营开发重要投资来源（杭州市国土局，2013）。留用地开发建设中获得丰厚的红利刺激了更多村集体积极运作留用地。村集体与市场投资者合作扩大投资与收益规模，政府供给政策解除留用地产权限制，进一步形成了协同合作——空间资源开发价值提升——更活跃的积极互动良性政策循环机制。随着城郊土地区位价值提升，留用地开发出现标准化厂房、城市配套公建用房等多种类型的二三产业用途，中后期留用地开发建设以市场收益最高的商业商务用途为主。杭州市主城区范围留用地的指标共计1180公顷，成为近年来商业、商务空间发展所需建设用地的主要供应来源，已经建成的10%留用地建设项目广泛分布在西湖区三墩、蒋村、留下，城北康桥、丁桥区块，滨江（高新技术开发区）和之江度假区等区域。

4.2 分散竞争格局：散小、碎化分布的留用地空间

留用地以村集体为基本单位核拨指标、落地选址。早期留用地安排以村为单位，于被征地村域范围内选址；后期政策过渡以先核拨用地面积指标、再落地的方式，并允许和鼓励跨村选址统筹安排。各村留用地面积规模较小，246个村庄中23%村庄核拨留用地指标在1公顷以下；70%指标数量在6公顷以下。由于村民乡土观念意识浓厚，大多数村集体坚持选择本村内选址或者就近安排。因此留用地规划选址地块几乎均位于各村域范围内相对优势区位，直接导致留用地在空间上安排过于分散（图7）。杭州市主城区已规划布局960公顷、600余处留用地块分散分布在城郊区域。2014年杭州市已许可规划条件的留用地项目地块最大面积3.2公顷，最小面积仅0.06公顷，留用地项目平均规划用地1.28公顷（图8）。留用地在空间布局上呈现明显“碎化”特征。地块规模过小、分散，在后续规划实施、项目开发建设上不仅造成项目建设规模与开发模式的限制，也带来空间无序竞争问题。

4.3 利益争夺博弈：资源利用低效与空间配置失序

作为村集体与城市政府之间的“交易合约”，留用地政策中包含了空间产权限定⁹。产权限定与不完整意味着交易风险，村村之间、村企之间合作面临巨大的交易成本。同时，主体间合作也受制于政策不断调整的长期不稳定状态。政策变化与动态性、留用地身份的特殊性，以及市场合作的困难等多重因素造成了留用地空间资源利用从选址到投资建设、招商收益全过程艰难而漫长，一个项目从招商落地到竣工投产多需要5-10年时间，甚至更长¹⁰。

尽管总体上多元行动者趋向于协同合作行动以实现空间利益，政府作为城市管理者的利益选择还包括基于城市整体发展的空间统筹，因此自上而下的空间管制与自下而上的单纯开发利益诉求形成了一组相互抗衡的博弈力量。城市政府制定留用地布局专项规划（简称《专项规划》）统筹空间布局、引导留用地资源多元化利用，协调“落地”指标、落实控规中控制要素。专项规划安排留用地多种产业模式开发，要求按照商业商务、娱乐康体、民营医院与私立学校、创新型产业用地（B1/B2/B3/B4/B9/M1等）多种用地性质选择作为留用地的发展方向。然而实际建设与规划引导意图相悖，已批留用地项目除个别加油站（B41）、社区服务设施用地（R22）和工业用地（M），多为商业、商务设施用地（B1/B2）。分散竞争也使得留用地构成的城郊商业土地投入市场处于自发无控制状态，与市、区两级（出让类）商业服务业用地供给形成同步。整体规模数量大、空间分散的留用地对城市商业空间布局甚至整体空间格局产生影响，局部地区由于留用地商业综合体集中建设造成商业设施供应过剩，带来商业布局空间结构失衡（图9）。

5  基于网络视角的政策路径思考

5.1 城市政府在政策网络中的积极引导者角色

政策网络视角下多元行动主体基于各自持有资源及空间利益目标形成博弈互动格局，城市政府作为行动者之一，无法单方控制政策的制定与实施进程，不能直接对于主体之间的交易、竞争实施干预。但是具备城市规划制定权，有空间资源用途管制决策权，掌握整体空间资源利用的进程与时序、空间分布状况等信息资源。通过提供信息、建立交易平台、改变交易规则等途径协调主体之间的空间利益关系，从而对空间资源配置产生间接性影响作用。利用信息控制与政策资源优势可以成为推动网络的积极引导者，调动与空间资源利用优势资源控制主体参与，建立沟通合作的途径与渠道，激发主体通过政策实施实现空间利益的合作行为。

5.2 基于空间利益与网络关系结构的留用地空间政策优化路径

政策网络中多元主体之间存在多种不同关系模式，空间利益的实现往往依赖于互利合作关系形成。留用地政策的产生建构了一种协同合作关系，使得多方主体在空间资源利用的途径中实现空间利益获取。逐渐出现的同质化竞争，以及空间破碎分散与开发时序失控等负面影响，利益争夺博弈弱化和消解了网络中趋向合作的向心力。因此，进一步调整优化政策路径关键在于是否能够增加空间利益驱动多元主体进一步协同合作，动员不同资源控制主体开辟新的合作机制与路径，改进网络中关系结构，从而实现空间利益增值同时通过更优的分配规则来增进整体利益与各方行动者利益。

随着城市空间发展进程，杭州城市轨道交通线网向外围延伸、边缘区产业空间的升级改造、不断提升的空间区位价值都给留用地更优利用提供可能。城市政府有条件通过空间规划途径优化留用地空间资源配置方案，整合资源调控开发时序，优化留用地用途引导，整合零散碎化空间，灵活设置土地途与空间开发限制，实现留用地空间功能优化与资源价值提升。例如，将位于转型升级、空间受限的产业功能区块周边的留用地，引导作为产业拓展空间，植入科技研发、科技中介服务、企业总部等功能，使之成为产业核心区块服务配套区功能的延伸空间；较为成熟、空间饱和的文创产业空间区域分布的留用地，引导发展相关文创延伸产业以及生活配套服务功能。

留用地政策网络中的利益争夺博弈构成不良网络互动状态是空间资源低效与配置失效的内在机制。从网络互动结构优化的视角，将分散分布的留用地空间、各自独立行动的村集体组织联合形成统筹运作，消解不良竞争关系，拓宽村集体对外合作渠道，引入优质开发企业、金融机构，建设共享信息平台、规范资源交易。籍此通过进一步开放网络与完善网络引导更多元资源主体，形成新的战略合作与资源互补状态。总体而言，由政府主导促进留用地空间政策网络中资源有效交换与流通，改进网络不良互动模式，促进合作博弈构建新的良性结构关系是进一步实现留用地资源优化配置的可行路径。

6 结论与讨论

通过对杭州留用地政策中核心资源掌控行动主体的空间利益以及互动关系模式分析，探究其政策运行的内在机制与空间效应，进而从网络关系结构优化视角探讨政策路径可以发现：

1、城市政府、村集体市场投资者掌控核心资源且拥有差异化的价值选择与空间利益目标，他们在留用地空间资源经济价值的目标上趋于一致。城市政府征用农地支撑城市空间扩张，村集体获得较为长期持续的补偿，市场投资者获得土地开发带来经济收益，对空间利益的诉求驱动了多方主体积极互动。

2、在杭州城市空间快速扩张、郊区土地空间的增值形成空间利益驱动下，留用地政策将城市政府、城郊村集体二者有效联结，形成了政策资源与土地产权资源的交易与合作关系。随着市场投资者介入、村集体之间合作，政府-村集体-市场投资者三者之间形成了基于资源依赖交易、合作-分享、分散竞争的政策网络关系结构。

3、留用地政策在多元行动者之间的合作、竞争互动中发展变化，协同型结构的网络一方面适应了郊区城镇化过程，快速地推动的郊区商业空间的生长，也产生了空间碎化、资源利用地低效、商业空间结构与时序失控等负面空间效应。

4、城市政府可以充分利用政策、信息资源，提升空间资源价值形成新的向心驱动力，推进新的良性网络的架构形成。

留用地空间资源配置的过程研究发现，多元主体以空间利益为核心形成互动关系网络推动政策形成与演进，并构成空间政策过程的内在机制。城市空间资源配置的政策过程，本质上是一种围绕空间利益的关系调整过程。经济社会转型时期中国城市政府在政策过程中更为开放地与市场、社会公众、产权所有者等多元主体形成多向度的互动关系。正如“政策网络”观点指出的，公共领域里各种力量之间的关系，并不是从一个利益焦点出发，朝向不同方向作用力的简单组合（Kickert., Koppenjan , 1997）。留用地空间资源配置过程提供了一个基于行动者及关系结构为基础研究视角，分析空间政策中行动者之间互动关系模式及其空间影响机制的典型案例。当前中国处于转型时期的空间利益格局复杂变化的环境下，深入研究城市空间资源配置中相互关联的多元行动者之间各种关系形成过程、关系网络的结构特征，有助于更精细化表达与阐释政策过程，寻求空间政策系统中关键要素与作为政策结果的空间现象之间的内在逻辑。以空间利益驱动下主体关系结构的内在机制研究提供了政策问题解决的一种可行途径。

注释

① 根据2013年杭州市城市总体规划实施评估报告，2000-2010年杭州市区年增常住人口17.4万人，年增生产总值369.7亿元。此十年间，年均新增建设用地32.8平方千米，市区城镇建设用地增长了1.33倍。

① 1992年9月，应之江旅游度假区建设需求，向西湖区西湖乡、袁浦乡、龙坞乡、转塘镇征农用地8907亩，涉及安置共计约33000位农民。杭州市政府依据向所在村庄征地总面积计算，核拨征地总面积25%的建设用地，提供给被征地村庄所属乡镇政府，要求用于因征地需要迁移的乡镇企业、建设新产业园区使用。

② 1999年杭州市政府制定实施《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》，明确提出了留用地的安置办法：“为解决撤村建居后原集体经济组织及其成员的生产、生活问题……在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地”；对于留地面积明确为“可转为建设用地的农用地总面积的10%”，并且“按行政划拨方式供地”，享受用于非农建设免收规费的政策。

③ 1998-2015年，杭州市主城区撤村建居村205个，涉及征用农用地土地面积约96平方公里，在空间资源供给上有力支撑了“城市东扩、旅游西进、跨江发展”空间拓展战略下开发区、大型居住区、高教园区建设。

④ 1990年代末开始撤村建居以后，杭州市尝试了多种方式安置征地后面临失地的农村人口，包括“招工安置”、“货币安置”、“养老保险安置”、“就业安置”等安置模式。随着市场经济深入发展和劳动用工制度改革越来越难以适应现实需求，政府与企业职能分离使得“招工安置”难以操作；“货币安置”需要巨额资金同时存在“一脚踢”的先天缺陷；“养老保险安置”也存在收益期“滞后”的不足的问题。

⑤ 数据来源于2013年杭州市国土资源局关于撤村建居留用地情况的调查报告。

⑥ 2010年6月10日《今日早报》“杭州首宗招拍挂留用地成功出让 现在拿地难”报道，转塘街道象山社区新近出让地块折合楼面地价约2616元/平方米，该板块的地价普遍达到7000—8000多元/平方米。村留用地在招拍挂之前，先要跟村、街道等各级组织进行充分沟通，双方有意向了再进行招拍挂，需要开发商有充分的经验，甚至与当地良好的人脉关系，这就在一定程度上，提高了拿村留用地的门槛，所以村留用的地价依旧有优势。

⑦ 余杭区南苑街道联盟、西安社区是土地换房产的模式典型案例，将44.22亩村级留用地挂牌出让的条件设定为无偿返还建设项目总建筑面积35%。

⑧ 后期留用地政策采取协议出让、公开出让并返还出让金的办法，但限制“不得用于经营性房产开发”，仅开发商持有部分允许按层、幢出让不允许分割出让，等等。

⑨ 根据杭州市西湖区留用地工作情况报告（西湖区国土局 2017年2月）调查了留用地项目的存在问题，收益慢、业态定位难、综合效益较差、村集体自建项目建设品质偏低，早期建成项目普遍落后与周边其他商业项目建设水平。同时，由于留用地项目引起具有政策身份特殊性、政策风险性强、用地性质单一，常规房地产开发企业不愿从事留用地项目开发。

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