人口老龄化背景下我国养老的现实困境及对策思考

Thinking about the Current Situation of Elderly Care in China under the Background of Ageing Population and Its Measures

摘要：老龄化是世界各国人口发展的必然产物，当前人口老龄化已经成为了我国社会发展的常态。同时因受到我国特殊的历史和制度等因素的作用，我国的人口老龄化又呈现出增速快、城乡发展不平衡、“未富先老”及“未备先老”等不同于西方发达国家的典型特征，对社会、政府以及家庭各方产生了不小的养老压力。本文由此出发，阐述了我国养老面临的现实困境，并通过借鉴老龄化先行国家成功的养老经验作法，结合我国实际，提出若干完善我国养老政策的对策建议，旨在有效缓解今后我国的养老压力并推动我国经济社会的可持续发展。

关键词：人口老龄化 养老 养老压力 国际经验 对策建议

一、引言

我国是人口大国，面临的人口压力十分之大。始于上世纪七十年代的计划生育政策有效地降低了我国人口的出生率，也改变了我国的人口结构比例。同时，随着社会经济的发展，我国医疗卫生水平不断提高，人口的平均寿命不断延长。由此带来的一个结果便是我国老龄化程度持续加深。根据联合国的统计标准，如果一个地域内60岁及以上的人口达到了当地总人口的10%，或者65岁以上的人达到了总人口数的7%，那么就称之为进入老龄化社会，如果比例达到14%，就称之为进入老龄社会。根据这一标准，如图1所示，我国在2001年开始步入了老龄化社会。受到长期以来的低生育率、日益提高的人口预期寿命和人口年龄动态累积效应等多重因素作用，近年来我国人口老龄化势头进一步加强。2017年，我国65岁及以上人口为15831万人，占人口总量的11.39%。国家老龄委提供的预测显示，2013-2021年是老龄化快速发展阶段，届时将年均增加700万老人；2022-2030年是老龄化急速发展阶段，届时将年均增加1260万老人，接近当前的2倍；2040年前后，我国将进入超级老龄化阶段，由此可见我国人口老龄化的形势较为严峻。

图1：我国65岁及以上人口占总人口比（%）（1990-2017年）

数据来源：国家统计局

另一方面，与人口老龄化严峻形势相对应的是当前我国仍不完善的养老保障机制以及较低水平的养老服务供给。现有关于养老的体制机制和政策措施尚不能很好地满足广大老年群众对美好老年生活的向往，这是新时代我国社会主要矛盾在养老领域的具体表现。由此产生的各种养老问题给社会、政府和家庭带来了巨大压力，若不妥善处理、及时解决，势必会影响社会的稳定和发展。为此，党的十九大报告从战略高度布置了今后五年乃至更长时间的养老工作规划，指出要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。因此，新时代如何进一步完善我国的养老政策，对于缓解今后人口老龄化的巨大压力、推动我国经济社会的可持续发展以及全面建成小康社会都具有极为重要的现实意义。

二、人口老龄化背景下我国养老的现实困境

从世界范围内各国的发展历程来看，人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，这一点母庸置疑。但是，我国作为世界上人口老龄化程度较高的国家之一，其老龄化因受到自身特有的历史和制度等因素的影响，呈现出不同于西方发达国家的典型特征。同时，由于目前我国的发展仍不充分、不均衡，在社会主义初级阶段的基本国情下，我国日益加重的人口老龄化趋势对我国经济社会发展产生了一系列严峻挑战，给社会、政府以及家庭个人带来了不容忽视的养老压力。

（一）我国人口老龄化的特征

相比于西方发达国家，我国人口老龄化具有以下几个典型特征：

第一，老龄化人口的增速较快。我国老龄化从上世纪90年代开始提速，如图2所示，从1990年至2017年，除个别年份以外，老龄人口增速在绝大多数年份要远超总人口增速，该期间我国65岁及以上人口的年均增长率为3.43%，而同期我国总人口的年均增长率为0.73%，两者相差悬殊。以2017年为例，我国65岁及以上人口增速为5.52%，创近二十年来新高，而同年总人口增速仅为0.53%，出生率也仅为12.43‰。此外，从世界范围来看，根据联合国预测，1990-2020年世界老龄人口的年均增长率为2.5%，而我国却为3.3%，也明显高于世界平均水平。

图2：我国65岁及以上人口和总人口的数量和增速（1990-2017年）

数据来源：国家统计局

第二，老龄化呈现出“城乡倒置”现象。发达国家城市人口老龄化水平一般而言要高于农村，而目前我国农村整体发展水平远低于城镇，但是农村老龄人口比重却高于城镇。如图3所示，当前至2035年这一现象将会持续存在，且两者差距不断扩大。究其原因，是因为我国长期以来的城市化是以劳动力转移为主，大量农村青壮年进城务工并定居城市，导致老人留守农村，加深了农村老龄化程度。并且在未来一段时间内，随着年轻劳动力的迁徙规模和幅度提高，农村老龄化水平还将进一步超越城市。而由此产生的空巢老人数量不断增加与传统家族式赡养功能不断弱化、农村老人对社会保障的需求日益增加与养老医疗等服务相对落后等矛盾不可小觑。

图3：城乡老龄人口比重预测（2010-2050年）

数据来源：李本公，《中国人口老龄化发展趋势百年预测》，华龄出版社，2007年。

第三，“未富先老”及“未备先老”问题凸显。不同于西方发达国家，我国面临的养老问题是在经济发展尚不充分均衡、社会保障体系尚不完善、政府养老投入能力有限的背景之下。以2010年为例，我国65岁及以上人口占总人口的比重为8.87%，这一占比类似于1956年的美国、1979 年的日本及2010年的新加坡，而在相应年份上述国家的人均国民生产总值分别为10914美元、13163美元和30000美元，相比之下我国仅7700美元，这便是典型的“未富先老”。另一方面，由于仍处于经济社会发展的较低阶段，我国应对老龄化的能力尚不完备，能够提供的养老服务体系尚不能较好支撑现阶段的养老需求，即出现“未备先老”。

（二）人口老龄化带给我国的养老压力

迅猛的老龄化进程对我国经济社会产生了不小的养老压力，具体来看体现在以下几个方面：

首先，对社会而言，目前社会养老服务资源在数量和质量上都无法满足养老需求，供需矛盾突出。一方面，现有的社会养老机构建设滞后，设施设备不健全。统计数据显示，截至2016年底我国每百名老年人拥有的养老床位数为3.16张，这相比于发达国家5-7张床位数仍存在一定差距。另一方面，老年人对养老需求叠加并日益呈现多样化趋势，除了满足基本的生活照理之外，他们更渴望通过陪伴得到精神慰藉以及及时享受到便捷高效的卫生医疗服务。然而与此同时，目前我国的养老护理人员数量不足、专业知识欠缺，所提供的养老服务质量普遍不高。近来新闻频频爆出的敬老院护工虐待老人的事件，不仅对老人身心健康造成严重损害，还一次次地刺痛社会公众的神经，挑战社会道德的底线。

其次，对政府而言，现有的社会保障体系面临着来自老龄化加深的重大挑战，政府养老相关支出与日俱增。从养老保险来看，人口老龄化会加重政府在行政事业单位离退休人员工资、企业职工养老保险入不敷出时财政最后保付、财政负担的统一城乡居民基本养老保险等方面的支出责任。此外，2015年我国提出养老金并轨改革，旨在降低未来机关事业单位养老金的财政压力，但从短期看，其中蕴含的巨大转型成本也由政府承担。从医疗保险来看，老年人的就医需求庞大，导致医疗保险基金支出压力较大；另一方面，现行城镇居民基本医疗保险制度对60岁及以上老人缴费有相当的优惠政策，这部分财政补贴又间接增加了政府支出。

最后，对家庭而言，“四二一”形式的家庭结构使得独生子女赡养老人负担沉重。过去长期实行的计划生育政策在一定程度上导致老年人口抚养比不断提升，单位劳动人口赡养老人的压力持续加码。一个家庭中的夫妻若都是独生子女，则他们在照顾自己孩子的同时还要承担起四位老人年迈后的养老义务，“上有老、下有小”所带来的经济负担和生活压力使得越来越多的中青年力不从心。

三、有效应对人口老龄化的国际经验借鉴

人口老龄化是21世纪各国面临的主要问题之一，发达国家的老龄化已持续多年，其采取的政策措施或许能够为我国应对人口老龄化提供有益的经验借鉴。

（一）日本：相关法律政策完备，形成全方位、多层次的养老体系

日本是一个重度老龄化国家，但是老年人普遍没有养老的后顾之忧，这归功于日本政府出台的一系列养老法律政策，以及由此形成的健全的社会保障体系和成熟的养老服务产业。

日本政府自老龄化起始阶段就开始立法保障老年人的养老生活以及养老产业的健康持续运行，其先后出台的重要法律包括《国民年金法》、《老人福利法》和《老人保健法》、《介护保险法》等。其中，《介护保险法》运用市场化的机制倡导老人自由购买护理服务，普通收入的个人只需承担10%的支付比例，剩下由介护保险支付。在服务提供上，介护保险根据老年人的日常生活能力高低细分了7个护理等级，实行差异化收费，老年人可依据自身需要选择适合的服务，从而满足多样养老的需要。由此，日本有效地推进了老年护理服务社会化，同时也带动了更多的企业进入养老产业，促进了养老产业蓬勃发展。

日本还构建了多层次的养老保险体系，包括国民年金、厚生年金、共济年金、企业年金和个人年金。其中，国民年金面向法定劳动年龄内全体日本公民，基于公民个人缴费；厚生年金和共济年金面向企业员工和政府公务员，根据收入一定比例缴纳。以上年金均为国家直接运营的公立年金，由政府负责管理。企业年金和私人年金作为公立年金的有益补充形式，前者由各企业自主设立，后者由个人灵活选择储蓄或者保险。

此外，日本养老模式较为成熟，居家养老、社区养老和机构养老实现了有效衔接。针对80岁以下生活自理能力较强的这部分老人，采用的是居家养老辅之以社区服务，使其在自己熟悉的环境中生活，并尽量减少对养老机构资源的过分占有；而对年龄较大、失能老人和独居老人则提供全方位细致的机构养老服务。如此一来，通过对不同特征和年龄阶段的老人分别实行侧重点不同的养老模式，各类养老资源便得到了高效率的配置。

（二）美国：依托成熟的养老地产，养老产业市场化程度高

美国的养老机构多是民办盈利性质，凭借完善的金融体系和成熟的市场机制，其养老地产的投资领域十分广泛，涉及养老社区、养老院、专业护理机构和医疗机构等，对日常护理、老龄保健到医疗康复等各领域进行了全产业链的覆盖。从美国的实践来看，其养老地产发展成功的原因在于，投资者、开发商和运营管理商的职能分离使得租金收入、开发利润以及运营回报也随之分离，由此在一个完整的养老地产生态体系中各个主体各得其所，从而提高了运行效率。

其中，房地产投资信托（REITs）是美国养老地产的主要运作模式，主要通过股权方式持有诸如写字楼、商业地产、养老社区等能够产生稳定现金流收入的物业，并以股票或债券形式在二级市场公开交易。得益于完善的REITs法律规定以及大力税收优惠政策，美国的REITs蓬勃发展。由此，把养老地产从不动产转变成为了动产并在证券市场中进行交易，如同其他普通股票一样能够高度流动，同时这种流动性也提高了交易的安全性，再加上稳定的投资回报率，吸引着各类投资者纷纷进入养老领域投资。目前，我国刚开始在租赁住房领域试行REITs。可以预见，随着试点推进和政策完善，未来REITs在我国养老地产领域也具有广阔的市场空间。

四、化解我国人口老龄化压力的对策建议

首先需要指出的是，各国应对人口老龄化的对策都是基于各国现实情况而选择的，具有鲜明的国家特征。因此，在借鉴发达国家相关的经验做法时不能完全照搬照抄，而应该从我们基本国情出发，将他国的有益经验同我国文化传统以及现实情况相结合，才能设计出有效化解我国人口老龄化压力的对策。

（一）重构养老制度安排的法律体系和价值观念

首先，要积极构建关于养老的法律体系，通过立法保障老年人的各项权利以及社会养老事业和产业有效运行。“常回家看看”已写入2013年新修订的《老年人权益保障法》，旨在引导社会更关注老人的精神赡养。显而易见，这类立法的目的并非单纯惩罚，而是竭力通过法律方式来实现道德提倡，以强化约束来时刻提醒子女自己的尽孝和赡养义务，最终提高全社会的爱老敬老意识。此外，今后在推进社区养老、机构养老以及养老产业纵深发展的过程中，也亟待一系列法律法规来规范行业准入、服务标准以及对养老行业的政策支持和监督管理等，以保证养老事业和产业的健康有序发展。

其次，要合理引导社会树立新的价值观念，以正确看待对待老年人和老年人自身度过晚年等重要命题。变老是每个人都不可回避的，关注老龄化实际上就是在关注以后的我们自己，这与每个人的未来都息息相关。就现状来看，这种意识很有必要深植于整个社会的伦理价值观，以改变当前社会上某些对老龄化的偏见和歧视。唯有如此，老年人在安度晚年之时才能感受到来自社会的尊重和自身生活的价值，从而真正实现老有所乐。此外，就老年人自身而言，也需要充分意识到“老年人”并不单纯地等同于“被供养的人”，从而提高自立自强的意识，主动有所作为，并积极关注自身健康，加强自我保健，这样才有利于降低国家和社会应对老龄化挑战的成本。

（二）完善政策设计以适时稳妥地推行延迟退休

随着我国人口老龄化的加深，我国享受了二十多年的人口红利已经逐渐消失，有效劳动人口数量下降明显，可能影响到我国国民经济持续发展。随着我国人均寿命日益延迟，上世纪七十年代末基于当时国情所制定的法定退休年龄已经不符合当今经济社会的发展要求。因此，推行延迟退休政策是自然而然的事情。在政策制定和实施过程中，要采取统筹考虑、逐步推进的方式。一方面，要树立整体眼光、系统思维，综合考虑并协调处理劳动力供求情况、预期人均寿命、劳动力受教育情况和技能水平、社会保障基金的收支等各方面因素，以保证政策的科学性和有效性；另一方面，要采用“个别试点、小步慢跑”的方式，在劳动者健康情况允许的前提下，选择当前退休年龄比较早的劳动者群体先行试点，采取每年延迟退休几个月的办法，慢慢积累以达到目标退休年龄。

（三）不断改进社保体系建设并加强社保基金管理

目前我国社会保障制度包含社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚，其中社会保险是核心。人口老龄化加剧会直接增加社会保险中的养老保险和医疗保险相关支出，对我国社会保障体系造成一定冲击。对此，政府应不断完善我国的社会保障制度，适时扩大长期护理保险的覆盖范围，并改变现行社会保险基金特别是养老保险基金的筹资模式，加强基金的运营管理。

首先，选择适应我国国情的筹资模式。目前世界范围内养老保险基金的筹资途径有两种——社会保障税和养老保险费。与目前实行的“统账结合”的部分基金积累制相适应，我国应当选择税费结合的筹资模式。一方面，社会统筹账户资金应选择征税筹集，主要由用人单位作为缴纳主体征缴，未来需要在全国层面进行统筹。另一方面，个人账户资金选择缴费筹集，今后应加强相关资金的管理工作，逐步做实个人账户。

其次，选择合理的投资渠道，确保资金的保值升值。目前我国养老金主要投资储蓄和债券。这类投资渠道的特征是低风险性伴随着低收益率，同时对推动我国资本市场所起的作用也极为有限。而反观发达国家，其将巨额养老金投资于股市，一方面，资本市场能保证养老金在较长时间跨度内获得较高的投资回报率；另一方面，养老金的投入也能够对资本市场的效率、结构和稳定性等产生重要且积极的影响。但是，由于目前我国的证券市场还不完善、不成熟，因此在适当将养老金投入资本市场时，建议选择业绩好且稳定、费用最低的几家基金公司，同时也应加强对基金管理公司的严格监管。

最后，做好长期护理保险的顶层设计并适时在全国推开。2016年6月起我国在15个城市展开了长期护理保险的试点，旨在通过保险的方式解决好失能老人的长期护理保障问题。今后要根据各地试点情况完善制度设计，未来的长期护理保险的体系应以社会保险为主、商业保险为辅。在全国范围内制定统一的实施对象、统一的缴费比例、统一的给付标准等，在此基础上各地可根据当地实际，向护理对象提供多样化、差异性的服务。

（四）构建并完善我国的养老社会服务体系

随着家庭规模日益小型化，传统的家庭养老功能正在被逐渐削弱，子女养老负担沉重。更有相当一些因子女不在身边的“空巢”老人，其养老问题更加令人堪忧。而公立的养老机构数量有限，只能为一部分老年人提供养老服务。对此，要逐步形成居家养老、机构养老和社区养老三位一体的养老社会服务体系。

首先，居家养老是基础。未来应制定发展型的居家养老政策，通过政策激励实现老年人待在家里养老，并且得到社会和政府的支持。对此，可以考虑引进个人所得税的赡养老人抵扣项目，鼓励子女与父母共同居住；再如对失能老年人家属进行公益性护理培训等。

其次，机构养老是补充。对于当前公立养老机构无法很好满足养老需求的现状，要积极鼓励和引导社会主体参与养老机构的建设和运营，特别是积极引导养老地产行业的发展。同时，针对民营养老机构，可通过财政补贴或者税收优惠等鼓励其投资运营养老机构。同时要借鉴一些发达国家的社会养老模式，提高社会养老机构的服务水平和质量。

最后，社区养老是关键。最理想的政策设计，实际上是以社区这个平台为基础，将机构服务和居家服务串联在一起，使得养老服务既具社会化又显专业化。在此过程中，要充分发挥政府的主导作用，积极整合各类资源，加强对从业企业和社会组织的扶持力度；又要坚持多元主体的参与，以提高社区养老的专业化和连锁化水平。

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