“放管服”改革环境下高校科研项目管理的探究

叶正青

（西安交通大学 陕西 西安 710049）

摘要：2016年以来，国家加大了“放管服”改革力度，大大改善了高校和科研院所的政策环境。结合“放管服”改革以来高校科研项目管理的改革措施，分析当前高校科研人员在开展科研项目过程中遇到的阻力，提出切实可行的修改建议和措施，以期建立更加自由、科学、有效的科研管理制度，为科研人员提供更大的支持。

关键词：放管服  陈规旧章  预算 绩效

2018年4月1日，国务院在《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发〔2018〕9号）中明确提出，有悖于激励创新的陈规旧章，要抓紧修改废止；有碍于释放创新活力的繁文缛节，要下决心砍掉。2018年5月28日，习近平书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上也明确指出，不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了！剖析当前高校科研人员在开展科研项目过程中遇到的阻力，提出解决建议很有必要。

一、高校科研项目管理中遇到的问题

1.科研项目管理流程繁杂，严重挫伤科研人员积极性

当前，科研项目从申报到结束，流程繁杂，耗时耗力。项目初期的流程主要包括立项申请，专家答辩，主管部门审批，填报项目任务书。比如国家重点研发计划项目，需要经历预申报、预申报评审（函评）、正式申报、答辩（会评）、填报任务书（项目任务书、课题任务书）；此外，预申报、正式申报阶段、立项任务书，一般情况需要签订三次联合申报协议，不同专业机构对于申报协议要求不同，没有规范、完善的管理体系。一个专项从预申报到正式立项经费到账，时间超过1年。

实施阶段需要召开中期汇报会，提交中期进展报告和预算执行情况。以重点研发计划为例，每年要报送项目年度执行情况报告，对执行期为3年及以上的项目要进行中期检查，填写中期检查表格，科研人员要详细填写项目基本情况、项目中期经费及人员投入情况、项目中期目标及考核指标完成情况、项目中期实现经济社会效益情况等，项目完成后需要提交结题报告，组织审计，接受财务验收和技术验收，以及成果汇总、汇报等。高校的科研人员一般同时承担多个科研项目，如此繁琐的管理要求叠加在一起，严重挫伤了广大科研人员的创新积极性。

2.预算要求过细，耗时耗力不利于执行

预算编制明确要求按照目标相关性、政策相符性和经济合理性原则，分析各类支出的必要性，说明支出的主要用途，以及测算依据和测算过程等内容。这些要求对于科研人员来说，在不了解市场行情以及相关的采购、资产、合同和财务政策的情况下，很难按要求填报预算。同时，预算编写过程中填写的表格过多，如购置/试制设备预算明细表、测试化验加工费预算明细表、单位研究经费支出预算明细表等，重大专项甚至需要按年度编写预算，一个3年的重大专项任务级预算书需要填写14张预算表，严重背离“放管服”改革的初衷。为了减少设备购置带来的使用和管理问题，科研项目提倡设备租赁、共享的形式使用设备，要求购置设备单价十万元以上需提供三家以上产品报价单及其联系电话的详细资料。另外，总费用在5万元及以上的测试化验加工需填写明细，以上这些要求极大地消耗了科研人员的时间和精力。

3.军工项目管理办法更新慢，不利于预算执行和科研活动的开展

目前，军工项目仍执行《国防科研项目计价管理办法》（计计字【1995】1765号）和《国防科技工业科研经费管理暂行办法》（财防【2008】11号）。这两个办法中规定的支出范围与科技计划（专项、基金）的内容有很大区别，主要分为设计费、材料费、外协费、专用费、试验费、固定资产使用费、工资费、管理费、不可预见费、收益等内容。管理办法没有区分直接费用和间接费用，其中的专用费、设计费、固定资产使用费、不可预见费、收益等内容的定义范围与不符合现实情况，也与高校会计制定的支出科目不匹配。同时，办法没有明确拨款流程及监督机制，拨款时效性差，资金到位慢，不经耽误项目进程，也不符合预算的安排，更大程度地影响到研究单位和科研人员的积极性。另外，军工科工委管理的军工项目，不设置绩效激励，这与当下提倡科研激励机制的政策相悖。

4.预算调整程序繁琐，下发权限力度不足

中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）中明确提出下放预算调剂权限,在项目总预算不变的情况下,项目承担单位有权根据项目实际进展情况，合理调整材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版／文献／信息传播／知识产权事务费及其他支出预算。该文件执行以来，仍有预算调整标准不一致，政策不统一。比如，《国家科技重大专项民口资金管理办法》（财科教（2017）74号）规定：项目（课题）预算总额不变，直接费用中会议/差旅/国际合作与交流费如需调剂，由项目（课题）负责人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由项目（课题）牵头承担单位审批。即此科目可调增也可调减，对于参与单位（子课题单位）来说，预算调整太过繁琐，不具有可操作性。科研活动本身存在不确定性和不可预见性，因研究内容的变化和市场行情的改变，很可能导致某些预算不够，为了遵守严格按照预算执行的要求，给科研人员带来很大阻力。

5.科研绩效管理不规范，不能有效发挥激励作用

国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11 号），明确要求项目承担单位应当建立健全间接费用的内部管理办法。要求结合一线科研人员实际贡献，公开公正地安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。2014 年至今，绩效支出的核定比例不断提高，明显加大了绩效激励力度。通过对高校进行调研，发现间接费用的管理，除去学校收取的管理费，主要分为课题组间接成本和科研绩效，而科研绩效主要由课题负责人管理。目前很少有高校制定具体的绩效支出管理办法，总体制度建设相对薄弱。很多项目负责人不清楚绩效支出应该如何使用，导致结题时剩余资金过多，对结题不利，也有部分项目负责人将绩效全部发给自己，这些都没有发挥绩效支出的激励作用。

二、进一步实施“放管服”改革政策的对策

1.简化项目管理流程，建立项目资料库

项目主管部门优化项目管理流程，放宽过程监管，同时清理各类不规范的表格，精简经费管理环节不必要的审批事项，减少科研人员填写各类表格数量，以目标任务为导向，减少过程监控，必要的过程监控由学校完成，建立基于诚信为核心的管理体系。主管部门增加项目管理系统的数据接口，努力实现数据共享。因主管部门系统缺少数据下载接口，各高校需要科研人员在科研、财务系统内录入项目任务书相关的基本信息与预算信息，增加了科研人员时间成本，建议科技项目管理信息平台为项目承担单位提供各类数据接口，供各高校科研与财务管理信息系统对接，导入立项后的任务书及预算数据，避免科研人员重复录入项目基本信息与预算信息，以提高效率。

2.进一步下放预算调整权限，扩大经费的调剂使用范围

设备费是科研经费的一个重要支出，目前各科研管理办法中明确规定，设备的预算一般不予调增。经费执行过程中，不论是设备购置还是设备试制，都会因市场价格的变化导致与预算不一致，预算不予调增严重限制了科研活动的开展，建议项目承担单位有权调整设备费的预算，但控制在20%以内，以此来解决价格上涨导致超预算的问题。

专家咨询费是指在项目研究、开发过程中按标准支付给临时聘请的咨询专家的费用，多采用会议的形式组织咨询。经费执行过程中，专家咨询的情况有很多不确定性，导致预算与实际不相符。专家咨询费按照劳务报酬所得计算缴纳个人所得税，建议将专家咨询费和劳务费调剂使用，不得突破两项支出预算总额，不超过直接费用的20%不用写明细，进一步减少科研人员在编制预算上耗时费力。但根据目前规定，需要调增要上级部门审批，建议如实将此类预算调整下放至具体的资金使用单位，由项目负责人根据实际需要合理使用，并加强项目绩效考评。

3.及时修订“陈规旧章”，统一规范科研活动

2017年8月，科技部下发了《国家重点研发计划资金管理办法配套实施细则的通知》(国科发资〔2017〕261号)，制定的预算编报指南和预算评估规范具有很强的操作性，也方便了项目承担单位和科研人员进行预算编制，减少预算误区。项目主管部门应主动调研项目执行的实际情况，结合当前国家政策走向，及时更新不利于科研活动的项目管理办法，进一步促进我国科研事业的发展。比如军工项目管理部门应制定更加科学全面的经费管理办法，清晰界定与项目研究直接相关的支出范围，统一支出科目和标准，区分直接费用和间接费用，便于预算执行和管理，同时引入激励机制，提高科研人员的积极性。

4.建立科研绩效考核评价制度，规范科研绩效提取与发放流程

高校应重视间接费用的分配工作，不能简单地提取管理费后全部交由项目负责人支配，丧失了间接费用的激励作用。建议由高校建立统一的考评制度，科学合理地对项目参与人员的工作和贡献做出评价。不仅要综合考虑项目取得的各种理论成果、文章专利和成果转化等“量”的因素，也要对创新重大理论、突破关键技术、研制核心产品与产生重大效益等“质”的评价。同时，考核项目参与人员诚信指标，比如暂付款项的及时清理，应收账款的及时到账，预算执行偏差程度等因素。区别项目研究期初和期末人员投入的差异，结合项目分年预算，制定科学合理的绩效提取和发放的程序，分节点对科研人员进行考核，考核不合格暂停发放绩效，项目未通过验收的，撤回已发放绩效，定期公布考核结果，接受大众监督。通过以上的考核措施，切实发挥绩效的激励作用，同时也让参与项目的科研人员在公平、公正、公开的环境下开展科研活动。同时，加强高校审计、纪检监察部门对科研项目的监督作用，定期对绩效支出情况进行监察和审计，以规范绩效支出。

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