机场噪声污染防治中存在的问题及管理建议

武中林

（南京市环境监测中心站 南京 210013）

摘要 随着我国航空运输业的大力发展，机场噪声污染的问题越来越引起大家的关注，噪声污染凸显出了我国机场建设发展的一系列问题，本文结合实际工作对出现的问题具体分析，并针对这些问题提出相关的管理建议，从源头尽量控制污染范围，避免走“先污染后治理”的老路，从而使机场的建设与区域的发展能够相协调，有利于机场的可持续发展。

关键词 机场；飞机噪声；噪声扰民；管理建议

中图分类号：X827 文献标志码：A

Abstract:With the development of air transport industry, the problem of noise pollution in airports has attracted more and more attention. Noise pollution has highlighted a series of problems in the construction and development of airports in China. According to these problems, relevant management suggestions were put forward, and the pollution scope was controlled as far as possible from the source, and the old road of "pollution first and then treatment" was  avoided, so that the construction of the airport and the development of the region can be coordinated, which was conducive to the sustainable development of the airport.

Keywords:Airport;Aircraft noise;Noise disturbance;Management suggestion

噪声根据中国民用航空局《2017年民航机场生产统计公报》，我国境内民用航空机场共有229个，到2020年国内机场总数将达到244个，旅客运输量将达7.2亿人次^[1]。随着航空业的大力发展，人们的出行也越来越方便，同时机场区域的相关产业和经济也得到了有力发展，同时也给周边居民的生活带来了更多的噪声污染，严重影响老百姓正常生活。机场噪声扰民不仅给当地社会和谐带来不稳定因素，同时也制约了机场自身的发展。

1. 机场噪声污染防治存在的问题

1.1机场建设及周围区域规划不合理

《中华人民共和国民用航空法》、《民用机场管理条例》提出民用机场的建设规划应当与城市建设规划相协调，但是在实际建设过程中由于机场的规划建设单位一般是航空主管部门和省级政府制定，而地方政府负责城市的城乡规划，由于各自职责不同，对机场周边土地使用性质理解不同，缺少对机场周边用地的统一规划指导部门，容易导致地方政府出于政绩考虑，未将机场周边土地使用性质进行合理规划，未考虑机场噪声的影响，而在机场周边批建敏感建筑。由于机场选址与当地规划矛盾冲突，导致机场噪声扰民严重，进而使得机场的发展受到影响，只能斥巨资对当地敏感点进行异地搬迁，或者重新选址进行机场建设。

1.2机场噪声管理职责不清

机场噪声的管理涉及到多个部门，《中华人民共和国噪声污染防治法》第六条规定，噪声由环保部门统一监督管理，公安、交通、铁路、民航机港务监督等部门分工负责；第四十条规定，民航部门应当采取有效措施，减轻环境噪声污染。同时《中华人民共和国民用航空法》、《民用机场管理条例》等法律条文中也规定，民用机场管理机构应当依照环境保护法律、行政法规的规定，做好机场环境保护工作。噪声法规定地方政府划定本行政区域各类声环境质量功能区，并对环境质量负责，而在实际工作中，由于机场的规划、环评、建设、验收均由民航部门审批；机场周边区域城乡建设规划，由市政府编制；机场周围噪声区划由当地环保部门负责，三者的组织、规划、审批均由不同的主体实施，且编制、修改周期等不同步，给统一的协调管理带来了一定的困难。

1.3环评验收制度未发挥应有的作用

环境影响评价是机场建设前唯一对机场建设和运行的环境影响评估技术文件，能够对机场的选址从环境角度做出合理的评价，但是在我国的现行工作程序中，都是选址完成后再进行环境影响评价工作，环评工作职能预见机场建设对周边环境的影响，而不能据此提出更改选址的建议，只能被动地提出预防保护措施^[2]。另外，目前我国对机场噪声的影响评价均以国际民航组织提出的预测模型来推演，这种计算模型很难解决不同类型飞机噪声特性数据库的问题，由于所有的计算工作都是估算，与实际运行情况容易产生很大的偏差，因此环评工作的作用受到了很大的限制。按照我们目前法律的要求，按照环评批复施工建设后，就得开展“三同时”验收工作，据估算目前我国建设运行的机场约有85%以上未通过验收或者未进行验收，按照相关法律的要求，验收不合格应当停止运行，直至验收合格为止，但是机场作为民生工程项目，环保部门是否有能力让其停止运行来满足“三同时”验收的要求，如果不能让其停止运营，法律的严肃性何在？老百姓对于未验收即投入使用的机场投诉如何处理？这些都是摆在基层环保工作者面前的问题。

1.4机场噪声相关基础研究不足

飞机噪声的问题是一个复杂度很高的课题，从飞机噪声的预测模型、监测与评价方法、污染控制与治理、飞机噪声对人的危害等等，都需要投入很大的精力进行研究。我国对机场飞机噪声的研究起步较晚，基础研究数据不足，预测和监测方法、污染治理、低噪声飞行程序、低噪声航行器的研究等多借鉴其他国家的经验^[3]，例如对飞机噪声的预测软件，我国就主要引进美国的INM、德国的Cadna/A、Soundpan等^[4]，在面对我国自身复杂问题及特殊问题时的解决能力尚显不足。

2. 建议

2.1细化机场周围区域飞机噪声区划

对机场周围区域飞机噪声进行详细的区划，是机场噪声监督管理和污染防治、机场周围区域规划建设的重要依据和手段。区划工作应当本着科学、以人为本的原则，根据机场周围用地性质、机场周围区域飞机噪声现状的预测和监测结果，结合机场总体规划目标中的噪声等值线图，由属地环保部门牵头组织划分，充分征求规划、民航、机场等相关部门建议，报当地人民政府审批，形成《机场周围区域飞机噪声区划方案》，规划部门应据此限制在高噪声区建设噪声相容性低的建筑，同时对周边土地规划提供相关航空物流、加工区及配套服务区，从而提高机场周边土地使用价值。

2.2加快立法工作，明确管理职责

强化立法，明确职责，是政策实施的保障。我国的噪声污染防治法为1996年颁布，距今已有22年时间，与目前的环境管理工作有明显不符，环境保护法、噪声污染防治法都明确了环境保护的管理主体和相关部门的职责，但未对具体机场噪声问题的处理作出规定；《民用机场管理条例》规定了机场、民航和当地政府在民用机场噪声管理的主体责任及处理方式，较噪声污染防治法进一步细化，但在解决实际问题中仍显不足。相较而言美国、日本及我国台湾地区都对机场噪声污染防治工作进行了详尽的规定，以“基本法”的高度为机场噪声污染防治奠定了法律基础，同时也为其他管理办法或地方法规提出了法律依据。建议我国对基本法律的修订应当借鉴国内外先进经验，增加相关内容，明确当地政府、机场、规划部门、民航部门、空管部门、环保部门等在飞机噪声防治管理中的职责和分工，管理内容细化应当落实到机场前期规划和审查、机场运行期间飞机噪声污染防治与监管、机场周围区域用地限制、污染防治措施、违法责任与追究等全过程。

2.3落实环评制度，加强飞机噪声基础研究

现行的《环境影响评价技术导则 声环境》自2009年发布施行以来较好地指导声环境影响评价技术工作，但由于机场噪声的特殊性和差异性，在实际应用中出现了一些不适应性，应当将环评工作更多的应用到机场前期规划中，结合飞机噪声自身特点，科学预测噪声影响，合理规划布局，从源头上预防环境噪声污染，促进机场和区域的可持续发展。同时还应大力支持和鼓励开展机场噪声相关基础研究，通过技术革新推动噪声污染防治，开展飞机噪声对人体危害的研究，为评估机场噪声污染程度提供技术支撑；开展飞机噪声监测与评价方法的研究^[5]，鼓励机场开展自行监测、推动机场噪声自动监测，为监督管理提供依据；开展高预测精准度的飞机噪声预测模型研究，做好规划设计；鼓励研发低噪声飞行设备，研究噪声防治技术，为机场噪声污染防治政策制定坚实基础。

3. 结语

机场噪声扰民的现象越发突出，这说明我国机场建设和规划存在许多不合理的地方，应当从法律高度重视机场的规划建设和区域发展，相关管理部门也应当重视对噪声工作的基础性研究，保证法律执行的严肃性，保障老百姓享受宁静的社会环境，同时也有利于机场的可持续发展。

参考文献

[1] 李 璇,刘礼鹏.环境正义视野下的机场噪声污染纠纷研究[J].四川环境,2018,37(2):104-107.

[2]吴娜伟，王亚男，李冉，等.机场噪声污染防治制约因素与对策[J].中国环境管理,2014,6(6):36-39.

[3]王维.机场航空噪声暴露—反应关系分析[J].应用声学,2007,26(1):35-40.

[4]徐志胜,吴军,曾庆华,等.大型国际机场规划中飞机噪声影响分析[J].声学技术,2007,26(4):691-695.

[5]王艳华,冯霞,徐涛.机场噪声评价量分析与比较[J].噪声与振动控制,2013,2:178-182.